PPP项目风险识别及分担研究

文/杨锐

PPP项目风险识别及分担研究

文/杨锐

随着经济形势新常态，供给侧改革被提高新高度，而PPP模式作为供给侧改革的重要抓手对政府的财力不足起到了支撑作用。本文就PPP项目的概念及实施中可能出现的风险识别及分担转移机制提出解决方案。

PPP；风险；分担；转移

PPP模 式 是Public-Private-Partnership简称，是目前各国使用较广泛的公共产品及服务提供模式。各国因环境不同对PPP概念有不用诠释，依联合国开发计划署的解释，PPP是指政府与盈利性组织及非盈利性组织，基于某个项目所形成的相互合作关系。PPP的出现是市场优化资源配置的必然结果，反映了人类社会主体多元化关系在不断的发展，并产生新的合作及互动特点，优势互补、共担风险、共享利益的PPP模式给供给侧改革提供了重要抓手。

一、PPP模式及其运营简述

PPP常见模式有BOT、BTO、BOO、DB、TOT、 DBTO、 DBOT DBFO、DBOM、BUO、PUO、O&M等。运作可分为以下几个步骤，立项与可行性研究、优选社会资本、合同签订、项目投入、运营管理和项目移交。

（一）立项与可行性评估

PPP项目大多由政府提出立项，项目的实施和运营中政府起主导作用。项目的可行性评估依照“物有所值”的理念和方法，委托第三方评估论证，在对比政府直接建设运行的基础上，确保能够提高产品服务质量和效率，并降低成本，平衡经济效益与社会效益。

（二）优选社会资本

优选的合作伙伴，坚持公开招标，由专业人事组成的专家库，按招标程序，综合评判社会资本的行业资质、资金实力、管理经验等要素，公开确定合作伙伴。

（三）合同签订

签订特许权协议，按照平等协商的原则，明确合作各方的利益，重点在对价及调整机制，争议解决程序，退出安排等环节。

（四）项目投入

视项目情况的必要性成立项目公司。依合同双方投入约定的资金及其他生产要素，政府完成土地征收，拆迁补偿及供地等任务。项目公司依规完成项目的招标、设计和施工等环节。

（五）运营管理

项目交付使用后，依照协议可由政府运营，或委托专业的机构负责运营。受托方必须依照协议规范管理，为政府及公众提交运行信息。

（六）项目移交

项目运行到期后，可以向政府移交全部资产及债务，也可以继续续约。在项目签订合作协议时要明细各方的退出机制及对价，越细致专业，移交时越顺畅。

二、PPP项目风险识别

截止2016年6月，中央批准的PPP项目已达10.4万多亿元，但这些项目签约率只有30%左右，主要原因是社会资本对周期长达二三十年的PPP项目在全周期过程中面临的风险识别及分担机制无法掌控。风险的管理包括识别、评价、决策、检测和响应。本文对其中最重要的识别和分担展开阐述。

影响PPP项目的风险因素主要分为系统风险和非系统风险。

（一）系统风险指对所有项目均要考虑的风险，主要有

1.政治风险。主要指所在国政局不稳、官僚腐败、监管体系不健全等。

2.社会风险。主要指社会诚信体系不健全，政府和私营部门信用缺失和公众反对等。

3.法律风险。主要指法律体系不完善，法律标准变更快，授权风险，以及政出多头，各级政府授权不同等。

4.经济风险。主要指利率不稳定，汇率波动，通货膨胀，及金融市场不发达等。

（二）非系统风险指与项目个体有关的风险，各阶段表现出不同

1.土地获得风险。该项目涉及土地非政府所有，无法或难以获得该地块的使用权，由此造成工期延误，成本增加。

2.许可/批准风险。难以获得项目许可或超出预计条件取得立项批准，由此造成延迟开完工，成本上升。

3.环保风险。项目建设及运营过程中对土地、水体、空气、动植物和居民造成的环境污染导致工程延期并增加清理费用。

4.设计/施工风险。项目设计及施工单位没有能力完成或超成本完成带来的风险，造成服务能力不足和工期延误。

5.不可抗力风险。因地震、洪水等不可抗力造成的项目损失、服务中断，收入延迟等损失。

6.税政/法律变更风险。项目投入运营前后税收和法律政策发生变化，对费用和收入造成影响，最终导致社会资本投资回报降低。

三、PPP项目风险分担与转移

对于系统性风险投资者难以改变，主要规避办法是做好事前调研，在难以规避的情况下做好风险分担及转移安排。

（一）系统风险分担及转移的主要原则有

1.最有能力识别和评估风险并能从承担风险中获得收益的一方分担风险。

2.控制风险能获得优势效益的一方承担风险。

3.有能力承担损失的一方买入风险，风险得到转移。

（二）非系统性风险主要通过在合同中明确约定风险责任来分担和转移风险

1.土地获得风险。土地获得风险需要社会资本在合同签订之前，要求政府确保土地的可获得性，明确由此引发的成本由责任方承担。

2.许可/批准风险。一般由社会资本承担，除非政府愿意承担部分损失。规避的办法是尽早与规划部门协商，明确开发许可的条件和程序。

3.环保风险。通常情况下，项目造成的环保污染由社会资本承担，但由政府造成的未识别风险，政府应该补偿社会资本的损失。在项目评估中遗漏的因环境污染所支付的修复费用，一般由社会资本承担，社会资本通常通过专家调查规避或通过购买保险转移。

4.设计/施工风险。除非合同中有特别的免责条款或政府强制变更设计外，风险一般由社会资本承担。社会资本可以通过固定期限、固定价合同将风险转移给分包商。

5.不可抗力风险。对资产的实质灭失或损坏带来的损失一般由社会资本承担，对服务中断带来的损失由政府承担。有保险公司承担的部分除外。

6.税政/法律变更风险。合同签订时应确保社会资本的合理回报，因税政税政/法律变更引起的损失应该由政府承担，也可以事先商定分担方式。

［1］叶苏东. PPP项目风险管理［D］.北京交通大学，2015.

（作者单位：西安市浐灞生态区财政局）