行政法视角下高速公路民营化研究

韩 榕

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601)

1 研究背景

《收费公路管理条例》(修订稿)自颁布以来存在较大的争议，尤其对于特许经营的高速公路收费的期限以及收费标准存在争议。我国高速公路近20年的快速发展，获得一定的成就时也暴露出大量问题。二战后，西方社会也出现类似问题，政治经济快速发展使政府职能不能满足公共服务的需求，西方政府寻求私人伙伴合作关系，引入民营化。在建设与发展中国高速公路进程中，民营是必然选择，如何在中国推行高速公路民营化是我们研究的重点。

2 民营化的浪潮

2.1 民营化浪潮的背景

20世纪70年代以来，西方国家掀起了一场政府瘦身的运动，减轻政府的职能，将部分政府职能交给市场，在公共事务服务领域引入市场机制，政府与私人部门成为伙伴关系，共同致力于公共服务。在具体界定民营化概念，民营划分为实质民营化与形式民营化。实质民营化又称为行政任务的民营化，指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如高速公路的特许经营就是实质上的民营化。形式民营化又称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。例如，行政主体与相对人签订行政合同，将一定的行政任务交付于私人部门。

由于高速公路具有为社会大众提供公共服务的特性，在经济学上被看作是非竞争性消费与非排他性消费。由于政府职能所限，缺乏降低成本的激励动力，导致效率低下。我国高速公路的修建运行引入民营化的手段，既可以筹集大量的资金，也可以降低高速公路的通行费用。

2.2 高速公路民营化法理基础

法国的“法治国”思想和行政法院制度与判例的作用，形成行政法治原则和行政均衡原则这两大基本原则。这也是法国特许经营制度的法理基础。只要不涉及法律保留事项，对于政府而言，法无授权即禁止；对于公民而言，法无禁止即自由。法律没有明确规定政府履行公共服务的手段，利用私人力量达到行政目的是合理的行政自由裁量行为，在“合理均衡”的幅度内，即可实施。法国公物制度规定了共用公产的独占使用，私人需要从行政主体处获得许可。行政法院的判例现在认为，行政主体在授予共用公产的特别独占使用许可权时，可以根据公共利益的需要，规定各种各样的条件，甚至规定特别独占使用公产的人必须遵守公务的基本原则，保证公产的连续性，对一切人提供服务的平等性。私人需要缴纳共用公产特别独占适用许可费，通过行政合同予以规定。

我国也有类似于行政法治原则行和政均衡原则的行政法原则，比如依法行政原则、比例原则等。这些也同样构成了我国高速公路民营化的法理基础。《公路法》第四条、《收费公路管理条例》第三条，这些法律规定从正面肯定了政府对于高速公路进行民营化改革，同时认可了公民有权利投资高速公路建设。从比例原则看，第一，民营化的资金优势可以加快高速公路建设。高速公路作为经济发展的地面纽带，较大幅度缩短通行的时间，并且对商业贸易、旅游观光具有带动作用。另一方面高速公路的建设满足的公民出行的需求。民营化的高效率可以降低高速公路建设的成本，这意味着高速公路经营公司可以更快的实现盈利，从而减少收费年限，也意味着更低的高速公路通行费，可以降低物流成本与公民的交通费用，既促进经济建设，又提高人民生活水平。虽然民营化的私人逐利性饱受争议，但是利大于弊。

2.3 高速公路民营化方式

我国高速公路建设起步晚，并且面临着幅员辽阔，地形复杂的现实状况。法国高速公路建设晚于其它欧洲大陆国家，但是到了二十世纪九十年代，法国高速公路建设取得辉煌的成绩，这由于法国实行特许经营制度。

我国高速公路建设中也运用了特许经营制度。一方面是为了缓解政府的资金紧张。我国地方政府为了建设高速公路、机场等基础性设施大量借债，造成了地方政府债务危机。允许民营经济进入高速公路建设可以利用民间资源进行我国现代化建设，缓解债务危机，并且可以深化我国市场经济体制改革，活跃非公有制经济。另一方面是可以促进建设高效政府。我国政府机构冗杂，行政程序过多，行政效率低下，权力监督机制不完善。在高速公路建设领域腐败事件频发，从而也导致高速公路建设成本居高不下，建设速度缓慢。而民营化具有市场经济配置资源最大化的优势，减少建设成本，实现资源高效利用。

2.4 民营化的法律监督

公共事业目的在于满足公共利益，但是公共事业也容易造成自然垄断。这也对民营化提出了两个重大命题：第一，如何解决私人逐利性与公共利益的矛盾？第二，如何破除垄断性？

在解决私人逐利性与公共利益的矛盾时，一方面要保障高速公路经营企业的合理利润。这在《收费公路管理条例》之中也有体现，民营化运用市场为资源配置手段，没有保障投资企业的合理利润无法吸引投资，从而影响了政府促进履行交通发展与人民生活水平提高的行政职责。另一方面要落实好高速公路的公益性。在行政合同之中对于高速公路的技术要求、通车时间等一系列重大问题做好细致的规定，并协商好未来纠纷的解决措施。

高速公路的垄断性问题则十分严重。高速公路民营化是意图提高效率，兼顾公平的方式去降低高速公路的建设成本，从而最终减少人民的负担，以实现更好的政府，更美好的社会之宏愿。但是仅仅进行民营化改革，却并未触及行政效率低下的根本原因——行政垄断，民营化反而成了最差的选择。高速公路特许经营也应吸取这些教训，由于高速公路的自然垄断性，最好的解决办法就是完善好招标等公开竞争方式，构筑特许经营权的市场竞争。以这种竞争特许经营权的方式选择最具“性价比”的企业进行经营。而要保证招标等公开竞争方式的实效性，做好制度上的监督工作，防止招标过程的权钱交易。

私人资本的逐利性，也会造成私人垄断，因此政府仍然需要进行后续的监督、管理等工作，民营化并非意味着政府的角色消失，而是减少了部分任务，并且对其提出了新的管理要求。第一，保障高速公路通行费的价格稳定；第二，强化自身经济职责与服务职责，对于高速公路可能存在的亏损情况，要通过多种方式保障高速公路特许经营企业的利益，而非通过单一的提价方式，比如财政补贴；第三，对于特许经营的行政合同，应将商谈内容转化为具体的合同条款，对于高速公路的技术等级、竣工时间等重大事项应做到全面、细致的约定，同时也将赔偿方式、金额、纠纷解决方式等。

2.5 对我国高速公路民营化的建议

第一，在实施特许经营时必须落实好书面合同。山西“忻阜高速案”中，虚假注册的山西中海投资建设有限公司与山西省交通厅签订的行政合同中，竟然对开工日期和通车日期并未约定，导致施工日期一拖再拖。行政合同应当尽可能减少口头协议而使用书面形式，对于通车日期等关键信息必须要书面确定。再者，由于私人资本的逐利性，会尽可能的压缩成本导致低价低质的公共产品出现。因此在行政合同要运用书面形式将高速公路的各项技术指标、环保要求等详细记载，做好事后监督，维护好公共利益。

第二，在实施特许经营时必须行使好行政主体的合同特权。对于涉嫌欺诈等合同，行政机关应当从维护公共利益立场，行使单方解除权、合同履行指挥权、制裁权等权力。在“忻阜高速案”中，山西省交通厅并未及时行使撤销权，致使工期拖延数年时间。在行使撤销权之后，仍然保留了山西中海投资建设有限公司的服务区BOT项目，未行使制裁权，给国家利益和社会公共利益造成巨大损失。

第三，在实施特许经营时维护竞争原则。高速公路的建设收费权利是一项垄断性权利，没有落实好竞争原则，就会导致私人资本的逐利性弱点放大进而获取超额利润，进而导致民营化的失败。高速公路民营化之所以能提高效率，一方面是因为私人的逐利性追求资源最大效率的配置，另一方面构造了一个竞争的环境，打破了垄断，抑制了私人资本对于超额利润的追求，达到一个合理的利润点。

第四，提高服务精神，保障相对方当事人的利益。私人并不具有公共服务的性质，相对于公共利益，更加关心自身的利益，从而与公共利益存在矛盾。在民营化下，对方当事人的私人利益与公共利益会存在更加激烈的碰撞。政府要注重保障对方当事人的利益，从而间接的保障公共利益。

第五，做好监督工作。行政合同是将政府任务执行部分交托与私人完成，但是如果不监督好私人活动，就可能因为私人的逐利性或是懈怠等原因损害了公共利益。

3 结语

我国改革开放仅仅三十多年，而民营化更是处于一个起步状态，受计划经济时代烙印的影响，政府对于民营化的认识不够深入，导致民营化不能更好降低公共事业建设成本，反而造成逆民营化的出现。完善民营化，构筑民营化的竞争体系，真正的利用市场的优势进行资源配置，落实好行政合同的竞争原则与公开原则，推动民营化的发展。

[1] 章志远.公共行政民营化的行政法学思考[J].政治与法律，2005，(5)：59-70.

[2] 王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988：271-272.

[3] 腾讯网.山西交通厅塌方腐败：170涉案，中纪委厅官落中纪委厅官落马[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20150704/007802.htm.2015-07-04.