新常态下开发园区“二次发展”及对策建议——以绍兴市为例

汪明进

(绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000)

1 引言

改革开放以来，全国各级开发区依托区位优势、市场资源优势，依托制造业和服务业组成的各类企业，形成了分工明确、协作配套紧密、集群竞争优势明显、功能布局优化的专业化产业集聚区(胡钢，2010)。开发区一直是发展外向型经济的示范区，对外开放的重要窗口，区域经济重要增长极，作为经济开发、城市建设的主战场、示范区，在经济发展中起着主力军作用。随着发展形势的转变，经济开发区未来发展面临的任务、定位也随之发生变化，城市化、工业化深度融合，产城互动发展将成为今后开发区发展的新常态。

我国开发园区建设伴随着城市大规模建设。由于受地方经济利益驱动以及建设规划管控不力等因素影响，开发区在规划建设中存在空间扩张冲动难以遏制、土地利用粗放、引资质量和水平不高、区域空间开发秩序混乱、环境风险突出、基础设施建设滞后等问题(耿海青，2013)。目前，不同功能、级别的开发区在产业结构上存在同构趋势，在招商选择上尤其是外资招商上竞争激烈。开发区普遍存在着遍地开花，性质多样、管理体制不顺、恶性竞争等问题。因此，如何突出创新驱动、要素整合、产业转型升级、体制机制改革，如何全面实施开发园区的二次发展问题，刻不容缓。

本文以下内容是结合绍兴市省级以上开发园区的实际发展情况，并就在经济新常态下关于开发区的二次发展问题和对策建议展开描述。

2 绍兴市开发园区基本现状及存在问题

2.1 基本现状

在经历了传统制造业的高速增长到高新产业、新兴服务业转型以来，截至2015年底，绍兴市有省级以上开发区(高新区)13家，其中国家级4家。2014年，全市开发区(园区)实现规模以上工业企业产值6107.7亿元，占全市的63.6%。税金176.8亿元(占全市的71.7%)，增长10.58%，高于全市增幅3.32个百分点。自营出口总额167.9亿美元(占全市的48.4%)，增长7.04%，高出全市增幅3.09个百分点。实到外资50971万美元(占全市的75.9%)，下降14.2%。从以上数据可以看出，绍兴市各级开发区在经济发展中的驱动和示范作用。

绍兴市各级开发区，规则上工业占优势，增幅普遍高于全市增幅，但投资拖累全市的增速。受发展环境、区位优势、产业结构和体制机制等多个层面影响，绍兴与周边城市的开发区差距在逐步拉大。

从整体层面看，2014年浙江省开发区(园区)规模以上工业总产值增长12.4%，高出绍兴市2.1个百分点；自营出口增长16.3%，高出绍兴市9.3个百分点。而绍兴市不少开发区(高新区)的新兴产业产值、增速基本排在浙江省同类最后几位。

从个体差异看，与先进地区开发区在产业集聚、承接能力、管理水平等方面存在较大差距。如嘉兴经开区为承接“2.5产业”(指生产性服务业)就从2010年投资10亿建设智慧产业园，为承接国际先进制造业投资建设了浙江中德(嘉兴)产业园，工业企业税收的区可用部分就达10多亿元，2015年上半年实到外资2.94亿美元(相当于绍兴全市规模)，增长38.6%。由此可见，绍兴市开发区与浙江省内其他城市开发区的差距正在不断拉大。

2.2 绍兴市开发园区存在问题分析

绍兴市开发区相比落后于浙江省其他开发区，追要体现在产业特色不明显、开发能级不高、持续发展能力薄弱、开发职能弱化等方面。转型升级应根据不同的情况、不同的阶段，认真科学处理好存量与增量的关系，对存量要坚持在升级过程中鼓励转型，增量则更注重新兴产业与项目的引进加快转型，但实践中开发区发展依然面临着许多困难和问题。

2.2.1 无序竞争加剧，导致资源浪费

开发区同质化现象趋浓，品牌影响力不强。各大开发区建设发展模式、招商引资方法思路、产业发展的定位、服务环境的打造等大同小异，错位发展不够，同质化竞争加剧。落户的唯一性使得市内各开发区形成“挖墙脚”式的非良性互相竞争。一方面耗散了全市的资源，滞后项目落地、企业投产时间，影响企业和全市经济发展；另一方面在政绩驱使下的开发区建设，必然导致地方政府间的“优惠政策”竞争和企业间的价格恶性竞争，企业所追求的低成本目标，就成为政府“优惠政策”调适的主耍手段和内容。

2.2.2 过多的开发区肢解了法定行政区域，导致管理机构“臃肿”

以绍兴市本级为例，在越城区行政区域内，就有袍江国家级经济开发区和国家级高新技术开发区，而各开发区又被赋予了完全的“县(区)”一级政府的管理权限，由此在开发区的机构设置上，都是“县(区)”一级的框架和职务设置。由此可知，在法定的越城区行政区划内，实际上并存着三个“区级政府”。由于行政管理职能被分割，也就出现了在越城区每年召开的“两会”上，会议报告、与会人员的讨论，便出现了袍江、高新区、越城区三个不同声音现象。

2.2.3 开发区行使着一级政府职能，主职转化，事权弱化

相比于成立之初，随着开发建设的深入推进，开发区社会管理的任务不断加重，社会事务管理与开发职能不相适应的矛盾日趋突出，在一定程度上影响了开发区集中精力抓经济工作。在现阶段，招商引资、项目推进等中心工作“让路”于“三改一拆”、“四边三化”、“五水共治”、“信访化解”等重点工作。同时，开发区普遍反映，放权不充分、授权不彻底，重责任下放，轻权力和利益下放，一些部门只下放了事权，但人员没有人随事走，导致人员编制和事权不相匹配，客观上给开发区履行职责带来难度。

2.2.4 科技投入不足，科技创新服务支撑不力，自主创新能力不强，高新技术产业含金量不高

企业科技活动经费支出偏少，在创新中遭遇融资瓶颈，研发资金紧张，且存在投入资金结构不合理，重设备引进，轻消化吸收现象。各类科技性中小服务机构较少，科技服务面窄，可持续服务能力偏弱。行业开展技术服务或推动行业自律的协会较少。落户企业的项目科技含量相对较低，自主创新能力较低，产业持续创新能力和集成创新能力普遍较弱，跟不上开发园区产业结构调整和转型升级的内在要求。

2.2.5 队伍建设不配套，专业人才缺乏，荣誉意识淡化

一些开发区的公务员和事业编制人员只占总体人数的25%左右，而市场招聘人员，受收入政策限制，缺乏激励机制，流动较为频繁。除班子成员以外，中层及以下干部交流很少，干部人员老化，队伍活力不足，开发区中开发、建设、招商类的专业干部缺乏。同时，与开发区刚兴起的时候不同，目前全市上下对开发区关注度不高，开发建设氛围不浓，开发区干部队伍的优越感、成就感在下降，在市级层面缺少强有力统筹规划，原来的压力和排名没有了，落实引进项目的荣誉感缺失。

3 绍兴开发区“二次发展”面临形势任务分析

随着发展形势的转变，经济开发区未来发展面临的任务、定位也随之发生变化，城市化、工业化深度融合，产城互动发展将成为今后开发区发展的新常态。

3.1 开发区任务由建区向建城转变

经济开发区设立之初，作为上虞经济发展的主阵地，工业经济发展是开发区工作的重中之重，开发区管理体制也是围绕“建区”核心，突出招商选资、企业服务、监督管理等经济功能。而经过20多年的发展，在开发区辖区内居民人数不断增多，对社会事务、生活配套、环境卫生等要求不断提高。由此带来开发区发展内涵的逐步转变，从准政府向行政区转化，从单纯的经济功能转向经济、城市并重发展的功能。

3.2 开发区经济由“一次创业”向“二次创业”转变

总的来看，目前开发区工业经济运行平稳、效益较好。但也要看到，开发区企业发展已由建区初期的爆发式增长到目前的平稳运行。如果把开发区前期发展作为“一次创业”阶段，那么随着发展空间的减少，企业竞争的激烈，经济形势的变化，开发区经济发展已从“一次创业”进入“二次创业”阶段。为此，开发区管理体制也要适应经济发展的需求，加快开发区整体经济的转型提升。

3.3 开发区定位由经济发展引擎向产城融合平台转变

近年来区委、区政府加快“一江两岸”、滨江新城等区块的开发建设，开发区作为城市发展平台的作用不断凸显。随着城市化进程加快，开发区已经逐步由工业区转变为新城区，下步发展必须更加注重产城融合、良性互动，坚持走“以产兴城、以城促产”的发展道路。为了适应发展定位的转变，开发区的管理体制也要做出相应的调整，从产城融合的角度出发，实现产业和城市的互动发展。

4 实施开发园区“二次发展”的对策建议

当前，开发区正处于从快速发展走向转型发展的关键时期，面对新形势、新任务、新要求，理清思路，加快调整完善开发区的管理体制，不断打造新的竞争优势。推动绍兴开发区发展的关键是转变发展理念，提升开发区层次，把开发区的定位从“企业集中区”、“税收增长点”提升为“城市化组团”、“现代化新城”，把各大开发区作为绍兴大城市建设不可分割的组成部分，积极推动开发区转型升级、科学发展。

4.1 明确开发区战略定位、功能定位，特色发展

根据各类开发区的差异性，对全市开发区进行重新定位，整合全市各级园区优势要素资源，完善产业布局和功能分区，树立整体提升理念，推进产业错位提升发展。根据浙江省政府对全省14个产业集聚区发展要求每个区域重点发展2-3个主导特色产业，形成错位发展、良性竞争发展格局的要求。绍兴全市各级开发区可根据产业现有基础和今后发展方向，提出各自的产业发展重点，突出核心产业，避免产业结构多向分散，从而有效克服当前引进产业存在同质化、各片招商引资非良性竞争的弊端。

4.2 落实属地审批机制，充分授权，权责一致

按照“办事不出区”的要求，赋予开发区县级经济管理和开发建设职权，落实“见章盖章、属地负责”审批机制，推动开发区提档升级。扩大用人自主权，在核定的人员编制、领导职数、内设机构限额内，允许自主设置组织机构及区内机构的人员编制，在委机关和所辖乡镇(街道)间自行调剂配置机构和人员编制。简化开发区干部提拔使用和管理的手续和程序，由审批制转向备案制。开发区事业编制人员的绩效工资，由市财政直接划转各开发区，由开发区实行考核发放。减轻社会事务负担，充分考虑开发区的机构和人员配置的现状，减少对社会事务和行政执法类事务的移交，相关事务由行政区域所在地相关部门或市级部门承担。

4.3 建立长效匹配机制，资源下沉，要素保障

按“人权、财权与事权相匹配”的要求，建立人财物向开发区倾斜的长效机制，在人员编制、财税政策、土地出让金返还、专项资金管理、投融资平台、税收征管等方面出台突破性政策。探索建立要素资源配置与经济增长贡献相匹配的分配机制，统筹各类开发区核心要素，对发展效益好、项目多的开发区在土地、环境容量等指标上给予适当倾斜。延伸“联动园区”合作领域，促进与先进开发区联运共建。鼓励通过技术辐射、强强联合、兼并重组等实现延伸转型，放大行业集聚效应，培育特色产业链。

4.4 深化体制改革，改革配套平台，优化综合投资环境

坚定不移地推进改革，不断完善精简高效、亲商务实的管理体制和运行机制，优化综合投资环境。完善公共服务政策体系，提高公共政策质量，结合产业现状、企业需求、发展趋势，积极探索建立六大公共服务平台。建立优化“一站式”政府办事服务平台，以维护生产、生活、办公等正常运转必须等为重点的通用配套业务平台，以产学研协同创新、共享为特征的科技创新研发合作平台，以解决中小企业融资难为重点的金融投资服务平台，以引进专业技术人才为重点的人力资源服务平台，以整合现有分散物流资源为重点的现代物流商务平台。

4.5 坚持扩大开放，提高开放型经济发展水平

以开放促改革促发展，不断增强国际竞争力。优化利用外资结构，发挥外资在自主创新、产业转型升级等方面的积极作用，有效推动区域协调发展。引导企业大力开拓新兴国际市场，加快转变外贸发展方式。创新对外投资和合作方式，积极实施“走出去”战略。

4.6 继续着力推进产业优化和结构调整，注重产城融合发展

积极发展现代制造业、高新技术产业，大力发展现代服务业。注重提高引进消化吸收再创新能力，结合园区产业特色、功能定位，营造鼓励创新的环境，形成以企业为主体、市场为导向的创新体系，建设创新型产业园区。坚持工业化与城市化“双轮驱动”、产业与城市融合发展：一方面在产业培育、全面实施开发区“二次发展”时，防止产业发展“青黄不接”现象出现；另一方面在赋予开发区功能完善时，全面促进产业、城市、社会、生态和谐发展。

4.7 树立“真招商招真商”意识，加强精准招商选资

通过“真招商招真商”实实在在引进一批好项目、大项目，增强“二次创业”的发展后劲。在招商产业上，按照“建链、延链、补链”的要求，找准“产业链”上下游的空白和薄弱环节；以浙江省内培育特色小镇着力点，促进产城融合，使特色小镇成为集聚创新要素、引入大项目的新平台。在招商对象上，要抓紧大城市产业外溢机遇，如上海迪士尼乐园产业外溢等；要突出与开发区产业互补性比较强的地区招商；要加大“越商回归”力度，借助绍兴在外杰出人士资源，引进发展需要的项目、资金，进一步激活民间投资，积极引导各类民间资本参与基础设施领域，特别是引导工商资本投资现代农业。在完善招商体系上，要改革机构设置，按照产业门类设置招商机构；改革人事管理方法，积极探索竞聘上岗、双向选择的用人路子；改革考评办法，增强招商选资的主动性和有效性；健全招商网络，聘请招商顾问，真正形成“领导招商、专职招商、全员招商”的局面。

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