我国农村宅基地制度的历史变迁

陈开

（云南农业大学，昆明 650201）

我国农村宅基地制度的历史变迁

陈开

（云南农业大学，昆明 650201）

农村的宅基地既是农民居住的保障，也是农民的生产生活资料，宅基地在农民的生活中占据了举足轻重的地位。因此，政府对宅基地制度的研究和制定特别慎重。通过学习各朝各代的宅基地的历史以及朝代背景，可以对历史中宅基地的取得方式有更清楚的认识。通过认真分析建国后的制度发展，将其分为三个时期来说明制度发展的轨迹，以期为今后的制度创新提供良好的基础。

农村宅基地；宅基地制度；历史变迁

一、农村宅基地取得方式

（一）政府分配

从相关文献中可了解到，战国时期政府已经开始分配宅基地给农民，其中魏国和秦国分配宅基地主要根据士兵在战场上的战功大小而定。而从西汉前期开始，政府则以爵位高低来决定分配宅基地的大小。在魏晋、隋唐时期，均田制得到普遍应用，政府按照家庭人口来分配宅基地，贱民和奴隶分得的较少。自唐玄宗后期开始，政府掌握的可分配土地日渐减少，土地兼并也日渐严重，均田制也将退出历史舞台。所以从此以后，历代政府只对新移民进行宅基地分配。政府分配宅基地的做法几乎在各个朝代都会出现，这是一种比较普遍的宅基地获得方式。

在以上朝代中，虽然各个朝代的宅基地分配政策有所差异，计量单位“亩”也有所不同，但普通农民分到的宅基面积折合成今天的市亩大约都在两亩半，而且都是允许农民永远占有。

（二）继承所得

继承所得也是古代农民解决宅基地问题的一种重要方法。在我国古代土地国有时代，国家禁止农民私下买卖承包的责任田，但允许农民继承宅基地和自留地。当原来的田地拥有者去世以后，其家人可以直接将其名下的宅基地和自留地分配给继承者。当土地私有制确立以后，土地买卖也随之频繁，国家基本上也不再干涉农民拥有宅基地的转赠和继承问题。政府承认继承所得，既可以降低管理成本，还可以让一个家族的人世世代代不断奋斗，增加农民的积极性。

（三）开荒所得

在我国绝大多数朝代中，政府都会出台一些规定鼓励农民去开荒。并且，开垦的荒地都归开垦人所有，允许其在开垦土地上建造房屋和持续耕种。政府这样做既可以解决一部分农民的宅基地和耕地分配问题，还能减轻政府的工作量；还可以增加耕地面积，提高全国的粮食产量。古人开荒建房的例子在很多文学作品中便可寻见，如白居易的芦山草堂、范仲淹的清白堂、朱熹的卧龙庵，这些都是开荒所造。

（四）购买所得

购买宅基地的行为在各个朝代都有，只是随着当时的政策和政府管控程度而各有不同。比如在汉代初期，政府由于控制的可分配土地不足以解决所有人的宅基分配问题，不得不允许农民进行适当的土地交易。在北魏、北周、隋朝和唐朝初期，政府为了方便管理和收税，希望尽可能地减少农民流动，因此禁止耕地买卖特别严格，但由于部分农民无法完成规定的税收，政府又不得不允许农民对其拥有的宅基地和自留地进行买卖。而到了宋朝，政府反而鼓励农民进行宅基地买卖，而且很多大规模的宅基买卖就是政府操办的，以此来解决宅基分配不公的问题。宋朝以后，农村的宅基地买卖则更加频繁。在各个朝代的宅基交易中，政府大多都有一个相同的原则：亲邻优先购买。之所以这样，主要是为了减少农民的流动迁徙，便于政府管理。由此可见，宅基地买卖行为虽然在政府的管控之中，但却是由于市场需要所产生的，是符合市场规律的。

二、我国现代农村宅基地制度的变迁

新中国成立以来，我国的农村宅基地制度主要内容为“集体所有、农民使用、一宅两制、一户一宅、福利分配、免费使用、无偿回收、限制流转、不得抵押、严禁开发”。农村的宅基地制度随着改革开放和经济发展也有了相应的变迁，笔者根据变迁的阶段将其分为三个时期：宅基地的私人所有时期、集体所有时期以及制度完善时期。

（一）宅基地的私人所有时期

第一时期（新中国成立至1962年），建国以后，通过土地改革运动，国家基本上对土地进行了重新分配，大部分农民都分得了相应的土地，并拥有了相应的土地所有权。国家在《共同纲领》中明确要求各级政府要保护农民已经获得的耕地和宅基地的所有权。1952年土改运动接近尾声时，农业合作化随之而来。合作社的快速兴起将社员的主要生产资料都合并入集体，将土地私有制变为了集体所有制，但是农民的宅基房屋所有权却没有归入合作社。1956年全国人大通过的关于合作社的文件中指出，农民已拥有的房屋永远归其所有，合作社成员现有的宅基地也不用归入合作社。1954年的《宪法》也再次确认了农民对宅基地的所有权，这就为这一时期的土地产权自由流转在制度上扫除了障碍，也标志着农民土地房屋私有制制度正式确立。

在这个时期，宅基房屋私有制度有以下特征：一是以实现“居者有其屋”为目标，严格保障农民居住权得以实现；二是政府将拥有的宅基地平均免费地分给农户；三是保证了农民对宅基房屋的所有权，农民可以对其进行相应的处置，国家对该所有权提供了制度保障。

（二）宅基地归集体所有时期

第二时期（1962年至20世纪80年代初），随着公社化的发展，农民宅基地私有制向公社化集体所有制进行转变。1962年的“人民公社六十条”中对宅基地和房屋的权利进行了区分，农民对房屋仍然有所有权，可以租赁和交易，但是宅基地的所有权属于集体所有，农民可以永久使用。1963年公布的文件首次对宅基地的所有权和使用权进行定义，并对宅基地的所有权和使用权、以及房屋的相关权利进行了较为详细的说明。经过以上的发展，就形成了我国现有的宅基地制度的模型。

在这一时期，宅基地制度体现出以下特征：一是国家将宅基地的所有权与使用权进行区分对待，所有权由原来的农民所有转为生产队集体所有，而农民只有永久使用权；二是宅基地不允许个人进行交易，但农民却对房屋有永久所有权，有对房屋进行交易的权利，宅基使用权也会随着交易的进行而转移；三是国家为了保障农民的居住权利，以户为单位，为每户农民免费分配一处宅基地，而且农户可以永久使用。

（三）宅基地制度完善时期

第三时期（20世纪80年代初至今），这一时期主要是对宅基地制度的完善过程。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的全面实行，农村经济和农民生活水平得到很大提高，因此农村开始出现了建房高潮，进而引起了随意占用耕地盖房等问题。于是国家从1981年陆续发布文件、出台政策，以解决农村宅基地乱象问题。1981年发布文件要求，农村住宅用地需要由地方政府统一管理、节约使用。1982年则开始对宅基地的划分面积提出了要求。1986年首次颁布的《土地管理法》中指出，农户只许“一户一宅”，不得在承包地和自留地上建房，并对宅基地使用权、房屋交易以及新建住宅之间的相关问题做了详细规定，为宅基地的管理提供了可靠的法律保障。1995年出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》与1997年发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，对宅基地回收的各种情况进行了详细规定。在随后的法律法规中，将宅基地使用人的范围陆续扩大到退伍军人、回乡定居的华侨、愿意定居在农村的科技人员等等。20世纪90年代末，随着经济的不断发展，城乡之间的人口流动不断加快，随后便出台了一系列政策来禁止城镇人口占用农村宅基地。1999年、2004年、2007年发布的相关文件中都特别强调，城镇人口不准购买和占有农村的宅基房屋，政府相关部门也不准向城市人口在农村违建的房屋发放证书。虽然这些政策在一定程度上影响了城乡间的人口流动，但是却有效地避免了某些非农人口对农村宅基地的占有，更便于农村的宅基房屋管理。

三、小结

从以上几个时期可以看出，农村宅基地制度的变迁是随着当时的社会、经济发展而改变的。第一时期中的宅基地私有制，是新中国成立后的历史必然产物。20世纪60年代，宅基地集体所有代替农户私有制，是社会主义道路发展到一定阶段所引起的。到了20世纪80年代，改革开放的成功引起了社会的大变样，只有不断完善宅基地制度才能更好地适应当前的社会经济发展。虽然学术界对宅基地所有权归集体拥有仍然有人持有不同意见，但是厘清宅基地制度的历史发展变迁可以为我们今后的研究和政策制定提供重要的借鉴，对今后的农村稳定和发展，乃至全国的发展都有十分重要的意义。

［1］赵树枫，等.农村宅基地制度与城乡一体化［M］.北京：中国经济出版社，2015.

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［3］王旭东.中国农村宅基地制度研究［M］.北京：中国建筑工业出版社，2010.

［4］张云华，等.完善与改革农村宅基地制度研究［M］.北京：中国农业出版社，2011.

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［6］朱新华.农村宅基地制度变迁的规律及启示［J］.中国土地科学，2012，（7）.

［责任编辑吴高君］

F320

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1673-291X（2016）25-0020-02

2016-08-16

陈开（1989-），男，河南滑县人，硕士研究生，从事农村与区域发展研究。