官僚制的反功能与中国公共行政改革探讨

张润珍

(甘肃广播电视大学管理学院，甘肃 兰州 730000)

1 国外有关官僚制反功能的研究

1.1 默顿关于官僚制反功能的研究

美国社会学家默顿是结构功能主义的代表，他认为：官僚制很容易导致“训练造成的无能”，也就是说，一个人的能力不适当地起作用或在其他方面存在着盲点，在训练和技能基础上形成的行为虽然过去运用得很成功，但是“在一种已经发生变化的条件下，可能会产生不适当的反应”。官僚制的效率只是针对例行事务，一旦特殊事情发生，既定条件改变，便反应迟钝，用伯克的话来说：“当人们正在适应一种不适应性时，他们可能不适应”，而默顿认为造成这种现象的原因主要是：首先，官僚制要求遵守规定本身倾向于转化为绝对的事情，而那些制定规定的人没有明确意识到这种情况有碍于迅速适应特殊条件。其次，官僚制组织对纪律的高度依赖，这就要求官员必须遵从各种规章制度，以促使组织目标的实现。但从另一方面来说对纪律的过分强调可能会导致这样一种结果，即有可能使得官员的情感从组织的“目标”转移到组织规则要求的某些行为细节上，坚持这些规则的要求最初被看成一种手段，但是渐渐地会转变成目的本身，把实现目的的手段变成目的本身。工具价值成了最终价值，目的的重要性被手段取代。官僚制的另一个特点是，容易形成一个独立的利益集团，而在这种组织中发展起来的集体精神和非正式组织，是一种典型的现象，他们常常使全体人员保护他们牢固的防守的利益，而不为顾客和选举产生的上级官员提供帮助。官僚制中也过分强调组织关系的非人格化。这很容易造成官僚与公众的冲突，因为官员在执行事务的时候，很有可能会忽略个别特殊的情况，漠视公众的需求。

1.2 布劳关于官僚制反功能的研究

布劳是默顿的学生，作为其学生布劳沿袭了默顿对官僚制反功能的分析，他认为：官僚制的反功能在于其过于刚性，而使其无法回应环境的变化，从而阻碍组织的发展。官僚制的保守主义是对创新的抵制，而且他还认为官僚制能够固化甚至强调社会阶级裂痕的倾向。因此布劳将官僚制的反功能总结为效率低下，保守、不利于创新，固化社会阶层的差别等。

1.3 沃尔·本尼斯关于官僚制反功能的研究

在20世纪60年代，美国理论家本尼斯对官僚制进行了严厉的批评，而且给官僚制宣判了死刑，他认为官僚制在“内适应”与“外适应”两方面都无力应对，认为官僚制的反功能主要有，第一，官僚制理论所提倡的理性化与制度化与现实生活中人们要求的民主与自由是相悖的；第二，在科技飞速发展的大背景下，政府的那种传统的履行职能的方式已经无法与环境变化对政府职能要求相适应；第三，随着全球化趋势的加强，官僚制面临着更加严峻的挑战和压力；第四，官僚制组织强调的价值观与现代的价值观要求建立文化多元、主体交往与公共哲学基础上的交往实践是格格不入，所以现代官僚制在“内适应”与“外适应”上会出现一种足以致命的症状。

因此自从默顿开创了官僚制的反功能研究先河后，布劳、本尼斯对官僚制反功能进一步进行了研究，这些研究成果最终构建了官僚制的反功能理论，这也为后来的官僚制反功能研究奠定了基础。

2 中国官僚制反功能的主要表现

笔者认为我国官僚制反功能主要体现在：首先，官僚制组织内部也容易形成一个独立的利益集团，并且其组织成员会依靠其权力极力维护自身的利益，而不去为民众服务，这与公共行政要求政府应由权力行政向服务行政转变，确立民本行政理念相违背了。而且这种利益集团也容易对改革造成抵制，从而加大官僚制体制改革的难度。其次，官僚制使得权力过度膨胀，造成民主与效率之间的矛盾，美国的行政学大师沃尔多在《行政国家》中提出：在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机器完全有可能会侵蚀民主，最终成为不受欢迎的权力机构。既然中国的官僚制具有如此的反功能，那么是否应该摒弃？理论上来说是要摒弃官僚制，但由于我国长期实行计划经济，这又为官僚制提供了一定的生存空间，并在某种程度上强化了传统官僚体制的某些特征。市场经济体制的建立使得整个社会的制度安排得到改变，从而使“官僚制同构”现象有所松动，总体而言，传统官僚体制对我国的影响仍然存在。公共行政学大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》一书中曾提到：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去，一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究以后才可以判定。”那么类似地，对于一个国家是采取抑或摒弃某种行政理论，只有对自身的行政生态环境进行系统的研究之后方能做出正确的判断，我国具有特殊的行政生态环境，因此在宏观分析中国行政生态环境的基础上再做判定才是最客观的，而中国的官僚制是否应该摒弃，也应当根据具体的国情进行不断的完善。

至于我国的官僚制反功能的原因：不仅仅是官僚制本身的问题，官僚制本身是好的，只是中国的官僚制与中国的政治体制有着密切的关系，官僚制改革属于行政体制方面，但是其根源是政治体制的问题。其次我国官僚制缺乏民众的监督使得官僚制的不足与缺点突出，官僚制排斥民主，忽视公民的参与，另外行政人员只是对职位负责并最终导致目标替代，将官僚制这种行为及其规则这种手段置于其目标之上,即“工具主义的价值观盛行于整个社会，而使可能的手段超越于对目的的坚持”，这种形式主义态度从某种程度上来讲会压抑公民的个性，显然，这些都是由于官僚制缺乏民众的参与而引致的。

3 官僚制反功能研究对中国公共行政改革启示

(1)公共行政改革过程中要体现民主，公平。早期的公共行政学者们从当时的时代背景出发，主张政治与行政相分离,将价值与工具进行分开研究，威尔逊与古德诺完成了这历史性的第一步,而后韦伯、泰罗及法约尔则分别从社会和管理学的角度对此进行了进一步的发展，初步地形成了工具理性化强调的官僚制的理论逻辑体系。这里所说的工具理性则是不涉及价值问题的,它强调理性，追求高效。官僚制则很好地解决了这个问题,并且将工具理性发挥到了极致。官僚制仅仅是关注效率至上，过于强调非人格化，忽视对人性的追求，因此这是其反功能最主要的体现，公共行政价值要求在效率至上更强调社会的公平与民主的发展。自20世纪70年代初以来，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政强调“效率至上”的价值取向进行了批判，提出了“社会公平”的观点。其次公共行政改革要体现民主，强调民众的参与，正如竺乾威教授所说：新公共管理以及新公共服务等改革思潮，一方面是离不开官僚制所依附的组织形态，但是另一方面这种改革又对传统的官僚制行政有所超越，除考虑政治法律标准之外还考虑到了经济和社会标准，将责任的焦点由规则的履行深化到了对公众的回应，公民的参与不仅是一种手段，更应该是一种目的。而在我国的行政改革中一直也强调公民的参与，但是在具体实施过程中难免出现这样那样的问题，导致公民参与最终是流于形式，因此中国的公共行政改革应当要体现公民的参与，体现民主和公平。

(2)公共行政改革从何着手？政治体制改革抑或行政体制改革？这也是值得思考的问题，官僚制的反功能归根结底是政治体制的问题，而公共行政改革却又是与行政体制改革直接并息息相关的，如何使得官僚制组织服从政治控制，使其行使正当的职能，需要对政府制度和行政体制进行科学合理的设计，并促进其共同发展，这才是提高政府行政效能的一个关键点。因此需要加强制度建设，也就是官僚制所强调的法治精神：将规则、法律以及程序作为所有行政行为的一个基本依据，应当严格地按照法律要求办事。首先要求树立良好的行政法治观念，进一步完善行政法治的程序与规范，加强法治监督，积极推动以法治为基础的体制建设和制度建设。其次要消除传统行政的潜规则，如我们现实社会中普遍存在的“人情—面子—关系网”等非正式制度因素带来的负面影响，逐渐要强化正式制度的影响力和执行力。因此官僚制体制的改革的重点在于政治制度的改革，政治改革改好了，根本性的问题解决了，公共行政的改革的目标也就不远了。

(3)公共行政改革的方式与目的？从根本上来看，我国的公共行政组织实质上还是一种官僚制结构，改革方式不应该是对官僚制彻底的摒除，而是对其运作方式以及流程的一种改造。尽管新公共管理的改革者或倡导者都声称要将传统公共行政基础的官僚制取而代之，并且很多学者对传统的公共行政管理模式也进行了强烈的抨击，但是他们建构的一些新的运作方式和理念的组织上的承担者却依然是官僚制组织，因此这种官僚制组织的优点是不可忽视的。我国公共行政改革的目标是以构建服务政府、责任政府、法治政府，包含高效，民主，法治等等一系列目标体系。但是官僚制强调效率，这就与我国改革的目标有明显的冲突。新公共行政学倡导公共行政学在关注效率的同时，同时要兼顾社会公平。因此我国在改革中将效率、民主、公平正义等确定为行政体制改革的目标，这也是构建和谐社会、实现中国梦的必然要求。

[1] [美]罗伯特·K·默顿.社会理论和社会结构[M].唐少杰，齐心，等译.南京：凤凰出版传媒集团，译林出版社，2006.

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