城市发展过程中土地资源管理问题研究——以青岛西岸新区为例

◎高纯娟

城市发展过程中土地资源管理问题研究
——以青岛西岸新区为例

◎高纯娟

土地资源管理是指国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、协调和控制等综合性活动。我国国土面积广阔，从理论上来讲，拥有丰富的土地资源，但就实际情况而言，除去山地、林地、滩涂等所占比例，我国可利用和便于利用的土地资源很有限。改革开放以后我国人口增多，城市化水平不断提高，经济的发展和社会的进步对土地资源的需求也越来越高，因此，在城市化进程当中合理科学的管理我国的土地资源势在必行。

青岛西海岸新区是国家级开发新区，拥有良好的地缘优势和区位优势，具有良好的开发前景和发展潜力，因此新区的土地资源规划和利用必须要合理、科学。本文旨在通过对青岛市西海岸新区发展过程当中土地资源管理存在的问题和优势进行分析，结合青岛市西海岸新区国土资源管理的实际情况，为我国土地资源管理制度建设提供具有借鉴意义的建议和意见。

研究的背景及意义

研究的背景。青岛西海岸新区，是国务院批复建设的第九个国家级新区，范围包含青岛市黄岛区全域，陆地面积为2096平方公里，海域面积大约为5000平方公里，海岸线约282公里，总人口约180万。新区位于京津冀都市圈和长江三角洲地区紧密连接的中间地带，是丝绸之路的重要支点，具有辐射内陆、联通南北、面向太平洋的战略位置。新区经济实力雄厚，形成了港口航运、石油化工、家电电子、船舶与海洋工程、汽车及零部件、机械等优势产业集群；新区现代服务业和科研能力迅猛发展，初步形成了以信息、旅游、金融、物流等为产业支撑的现代服务业。目前，市级以上科研院所达120余家，人才总量33.78万人，形成完整的人才生态链，科研实力雄厚。

研究的意义。西海岸新区的社会经济快速发展，潜力大、发展迅猛，城镇化水平也不断提高，对于土地资源的需求也不断提高，如何高效、长效、科学的利用土地资源已经成为新区不得不考虑的发展因素。因此，以西海岸新区为例来分析城镇化过程当中土地资源管理问题具有代表性和前瞻性。

城镇化过程当中土地资源管理存在的问题

城乡用地的分散性，征地模式不可持续性。我国实行城镇土地国有和农村土地集体所有这两种土地公有制。若要进入城镇开发领域，必须先将农村集体土地征用为国有用地，集体土地所有者得到一定的补偿金。目前面临最主要的问题是：依赖土地低成本征用的方式已不符合当前发展潮流，是经济增长和城市建设的“负能量”。

征地成本增加是政府面临的难题之一，中国城市化进程所需要的大部分资金，基本是靠卖地搞房地产来实现。为了发展和进步，很多城市的政府部门都依靠“土地财政”来解决基础设施建设，“土地财政”的后果是城市恶性扩张，被动增加了基础设施建设成本，严重依赖房地产业的扩张发展。但是本辖区内居民房地产的购买力有限，很多政府不得不把未来多年的土地出让预期变成融资担保。

城市建设和生态建设对土地资源的需求不断扩大，供需矛盾不断增加。部分地方政府发展迫切，在建设手续不全、审批不完善、管理部门监管不严谨等情况下，就急于开工，导致了建设项目造成烂尾、闲置土地等现象。由于城市经济发展，人民生活水平提高，市民对生态环境建设水平的要求也不断提高，所以城镇生态环境建设也需要大量的土地资源来满足，造成需求不断扩大，土地矛盾也越来越尖锐。

违规招商引资。为一昧追求经济发展指标，擅自降低招商引资条件，擅自批地，压低土地出让成本，非法出租土地等，造成土地违法违规开发使用；甚至有部分乡镇和村擅自建设小产权房，侵占大量集体土地，严重影响了城市土地资源管理的合理性和科学性。

地管理体制机制与政府职能转变的新要求不适应。新常态下，要求我国政府进行职能转变，但是由于发展和历史的因素，政府在职能转变过程中仍然需要时间和实践。现阶段，行政、市场、法律等多元手段运用并没有实现合力，仍需要磨合和制度规范，行政手段往往要多于其他手段，所以在城市化过程当中，我过土地管理体制机制应当随时代进步而进步，随需求的多元化而多元。

青岛西海岸新区发展过程中土地管理存在的问题及优势

青岛西海岸新区城镇化过程中土地管理存在的问题

经济发展与空间限制的矛盾。新区陆域面积2096平方公里，但适宜建设用地仅450平方公里。新区获批以来，经济发展迅猛，借助于良好的政策支持和优越的区位优势，吸引了很多国内外企业前来投资，也吸引了国内外许多高校纷纷前来办校，同时外来务工人员和求学人员不断增加。人口和企业的增加在给新区注入活力的同时，也在城市管理和规划上带来了沉重的压力，例如住房需求的扩大和公共基础设施建设需求的扩大。

2015年，是西海岸新区经济发展重要的一年，完成地区生产总值2595亿元、同比增长12%，总量列16个国家级新区前三强、超过省内5个地级市；600多个产业项目集中签约、开工、投产。与此同时，全区200余个房地产项目同时开发。工业用地和生活用地的增加给新区土地资源提出了更高的要求。

闲置用地过多与二次开发之间的矛盾。新区成立以来，很多国内外企业为了借助新区发展的东风相继在新区购买和申请土地。但是由于很多企业自身发展和经济力量的不足，导致很多土地闲置或者烂尾。据资料显示，新区现存在200余宗闲置土地和“僵尸用地”，烂尾楼盘数量也在增加。闲置用地和“僵尸用地”的存在，阻碍了新区的经济发展，同时也浪费了新区的土地资源，给城市规划和城市建设造成了困难。

目前，新区并没有建立完善的土地二次开发利用综合机制，现有的规划和制度在利益协调方面存在不足。现有的土地管理体制下利益分配不均，很难协调好政府、原产权人和开发商之间的利益关系。

青岛西海岸新区发展过程中土地管理存在的突出优势

“一核、两港、五区”因地制宜发展经济。按照青岛市建设“世界海湾，蓝色之都”的城市发展总目标，西海岸经济新区将成为推动青潍日合作，形成半岛蓝色经济区核心，发挥青岛作为山东半岛龙头城市作用的重要区域。西海岸经济新区发展规划“一核、两港、五区”的产业功能板块 。一心即新区中心包括原胶南市区和原黄岛中心城区,占地约501k㎡。功能定位为新区的行政,文化,金融中心。两港：前湾港和董家口港。五区 ：国际经济合作区、保税功能拓展区、西海岸国际旅游度假区、董家口经济区、古镇口服务保障区。因地制宜发展经济一直是我国保护生态环境，促进经济发展的一个重要要求。西海岸新区能够根据地形、地势和生态环境情况合理科学的规划土地用途，既有利于合理利用每一寸土地，也有利于推动经济发展。

着力推进不动产登记工作。“不动产统一登记”是将分散在国土、房屋、农业、林业、海域等部门的不动产登记职能整合到一个部门，承担不动产统一登记职责，通过立法规范登记行为、明确登记程序、界定查询权限，实现不动产登记依据、登记机构、登记簿册和信息平台“四统一”，促使不动产登记行为更加规范。整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度，将改进以往的传统模式，对于保护不动产权利人合法财产权，尤其是方便企业、方便群众，具有重要意义。同时通过整合各类不动产登记的职责，交由国土资源部门一个部门承担，也有利于进一步理顺部门职责关系，提高政府治理效率和水平。

不动产登记于2015年3月1日正式施行，黄岛区是自12月10日起正式启动该项工作。2015年3月，黄岛区房地产登记交易中心被国土部确定为“农村两权”（全国农村宅基地和集体建设用地使用权）发证示范基地建设承担单位，为全国推进农村两权登记发证积累可借鉴经验。大力推进不动产登记工作，为产权确定和土地资源管理提供了更加便利的条件，也有利于促进土地资源的合理规划和利用。

深化土地管理改革的对策及建议

加强土地产权制度改革,完善土地产权管理制度。加快建立健全国有土地产权管理法律法规，通过制定完善的登记规则和登记办法，将现有的产权关系理清楚，做好确权工作，有利于促进土地开发及利用，有利于加强土地监管，防止违法国家土地政策的问题发生。推进地籍调查工作，制定地籍调查和土地总登记试点的工作方案,重点分明、类别清晰、阶段性的推进地籍调查和登记发证试点工作，全面核准土地的数量、分布、质量以及利用情况，并依法登记、确权，建立土地数据库，最终，建立产权明晰、保护权益、流转顺畅的土地权管理制度。

建立土地二次开发利用机制，盘活闲置用地和僵尸用地。首先要建立科学合理的土地市场调节机制，利用好市场经济的力量，促进土地二次开发利用。同时，要加强政府监管力度，提高政府对城市土地市场的调控能力，明确政府与农村集体的利益分成，盘活存量土地资源,优化产业结构;引入市场机制创新土地收购模式和多元化补偿方式。

其次，要研究明确土地使用权的回收条件、程序和补偿标准，探索制定政府对土地使用权的优先购买权，高效推进土地使用权回收；土地收购资金需求庞大,资金主要来源于银行贷款,融资渠道单一,成本高风险大,需要完善土地整备投融资运行机制,重点规范土地整备资金拨付运作流程,有效降低经营风险。借助行政和市场的力量盘活土地存量，将闲置用地和“僵尸用地”分割消化，真正做的合理利用每一寸土地。

完善土地价格机制和土地财税制度。完善土地价格机制是稳定土地价格、规范土地市场、避免土地价格受到外界影响的重要保证。政府应当加强对土地招、拍、挂手续的法律监督,让土地交易公平、合理、稳定。严格执行目前土地出让办法,杜绝非法土地转让行为稳定土地交易价格, 维护正常市场秩序和国家集体利益。

完善土地财税制度，避免重复征税、缴税有利于避免盲目开发和促进土地资源的流转。政府要发挥行政职能和服务职能，协调好利益主体之间的关系，在土管部门成立评估机构，提供公正、透明的税收凭证，制定更科学完善的房地产登记制度，抑制和打击不规范评估行为，保证土地税收体系健康发展。

健全土地资源管理法律法规，构建良好的法律环境

完善的土地管理法律法规体系是保障土地资源合理利用的重要保障。合理的法律制度是土地制度改革的前提。及时将试点的经验有效修订为政策、制度甚至法律，形成完整的、可实施的法规或规范性文件。将土地资源的开发利用置于严格的法律规定和系统监督之下,进一步巩固土地制度改革创新成果，促进经济社会可持续发展。

国土部部长姜大明同志在2016年全国国土资源工作会议上强调，我国要积极推进国土资源重点领域改革，认真落实“全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进”的改革要求，重点推进不动产登记和农村土地制度改革。土地资源是经济和社会发展的基础，科学合理的土地资源管理制度是中国处于经济新常态下的仍能保持快速发展的基本保障，因此本文希望通过确权登记、盘活土地、调动土地市场、完善法律法规等方面，提高我国土地资源利用和管理的水平，同时借助西海岸新区这一典例，促进我国在城市发展过程中的土地资源管理工作。

（作者单位：青岛市黄岛区不动产登记中心）