县级服务型政府建设研究综述

王 琴

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，长沙 410128）

县级服务型政府建设研究综述

王 琴

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，长沙 410128）

自温家宝在“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出服务型政府建设以来，各级政府都行动起来，开展了一场以建立服务型政府为目标，以服务为行政理念，以改革为方式的体制运动。服务型政府的研究开始成为一个多学科领域交叉共同关注的主题。本文分别从服务型政府建设的理论背景、路径选择、县级政府的转型研究3个方向梳理了知识体系和研究进展。

服务型政府；行政理念；社会管理

1　服务型政府建设的背景及其内涵

党的十六届六中全会明确提出要建设服务型政府的目标，加强社会管理和公共服务职能建设。党的十七大报告强调加快建设服务型政府。随后，中共中央政治局专门就建设服务型政府开展了一系列的集体学习。这一系列举措表明我国政府新一轮改革的重点将围绕公共服务。

从政府管理的角度来说，这是要求政府和干部要转变工作思路，与时俱进地改进管理思路与管理模式。2001年中国加入WTO，2003年中国面临着SARS危机的挑战，这些机遇和挑战对中国政府的公共管理模式的转型提供了新的要求。中国的特色社会主义经济发展道路已经被证明是可以坚持走下去并且是卓有成效的，形成了“中国模式”。现在中国政府的管理模式需要迫切的变革。进行“服务型政府”建设，成为新世纪以来中国政府和学者们不断探索争鸣的主题。下面笔者从理论和实践的层面，来厘清这一主题和过程。

建设“服务型政府”，首先面临的是转变观念。第一，政府工作要顺应市场经济变化，重心从管制转为服务；第二，政府职能要变，逐步放权给市场，公共服务职能成为政府核心职能；第三，要遵循市场的规律、观念和原则进行管理。刘熙瑞将其总结为：建立服务型政府模式是要人们一切从服务社会、为人民谋福利出发，这是一种真正的民主体制。从管制型政府向服务型政府模式转变，实际上是政府本位向社会本位、官本位体制向民本位体制、管理本位向服务本位的转变。随后，将服务型政府的性质总结为：在整个社会民主秩序的框架下，公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，承担服务责任，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨的政府。同时，进一步区分了管制型政府和服务型政府之间的差异，认为政府管理需要保证社会公正、依法治理、明确职责范围、遵守程序和建立追责机制。

其次，服务型政府的宗旨和理念是“以人为本”。中国共产党一直切实履行“为人民服务”的执政理念，中国共产党全面建设小康社会的出发点和落脚点是为了“最广大人民的根本利益”，表现在具体的政府管理过程中，还需要与之相对应的管理理念和管理模式，才能够更好地突出“执政为民”这一宗旨。因此，服务型政府具有以下主要特征：①政府具有为社会和公民服务的行政理念；②评估政府工作要以人民和民意为主导；③政府工作的内容和程序要公开透明；④服务型政府是有限的政府，政府权力受法律、民意和社会的制约；⑤政府管理需要有效率，并根据社会发展的需要，提供更为合适的、弹性和灵活的服务。

再次，建设服务型政府，需要明确服务型政府职能转变的内容。政府职责明确和职能转变是在市场经济条件下的必然转型，建设服务型政府，必须搞清楚政府应该做什么、怎么做。目前为止，对于政府职能的权限，很难作出清晰明确的界定，只能在实践的过程中不断摸索和改进。施雪华认为服务型政府具有4点基本涵义：①服务型政府职能的重点是社会服务，即以政府是否将大部分社会资源用于社会服务事务上作为判断依据；②提倡建立健全公民参与机制，保证公民的话语权；③政府与公民之间是新型官民合作关系，地位上是平等均衡且真实的；④服务型政府需要超越传统性政府模式并作出改头换面式改变。

最后，服务型政府职能转变的方向是社会管理创新。政府职能包括政治、经济、社会和文化职能，然而国家的政策运行、经济发展和文化现象，最终都体现在具体的社会问题上。可以说，社会管理是政府履行职责过程中的主要矛盾，是维护社会稳定的关键。中国快速的经济发展，既为人民带来了更多的经济福祉，也凸显出了一系列转型中引起的社会问题。2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，就是抓住了主要矛盾，通过社会管理创新，来更好地推进政治、经济、社会、文化和生态文明建设。谢庆奎认为建设服务型政府的基本途径在于政府创新，包括4个层面：①理论层面的创新，主要是转变理念；②体制层面的创新，主要是制度建设；③人员层面的创新，主要是注重人才；④操作层面的创新，主要是提高效率。

建设服务型政府，是面临新的挑战和各种突发社会事件下，与时俱进地完善执政方式的必然选择。符合市场经济运行规律的政府管理模式。推动了中国政府管理模式的转型，主要体现在政府职责和职能的转变方面，具体表现为社会管理创新，并具体划分位大、中、小尺度3个层次。以服务型政府建设为契机，构建新型的、合作型信任关系达致合作治理，使政府控制和管理社会的观念让位于调控、引导、服务和整合社会的观念。

2　县域政府管理模式的转型

县级政府是中国政府的缩影，从结构上看，县级政府是中央政府的缩小版，具有中央政府除军事和外交外的其他社会管理机构；从层级上看，县级政府直接面对基层，处理和解决实际的社会问题，同时又是社会政策执行和实施的落脚点，是连接中央和基层之间上传下达的关键节点；从职能上看，县级政府需要履行政府的几乎所有职能，包括政治、经济、社会和文化各个方面。因此，梳理和总结县域政府管理模式的转型，是中国政府管理模式转变的微观聚焦点。

建设服务型政府，厘清中央政府和地方政府之间的关系尤为必要。在“双轨政治”的传统乡土社会中，费孝通总结传统中国社会有两条轨道，一条是中央集权的自上而下的轨道，另一条是基层组织自治的轨道。两条轨道交叉的地方就是县级政府，传统社会中“皇权不下县”，对于基层社会来说则是“天高皇帝远”。在市场经济下，无论中央还是地方，都被卷入到一个“世界市场”的更大场域中，并由此进行了中央与地方权力的再分配，从经营性政府行为转变为以公共服务为本的管理体系。具体表现为：①考核的过程化和多重化，形成了包括指标体系、行政问责和绩效考核在内的系统的“压力型体制”；②财政支出的专项化和项目化，从财政包干制到分税制，中央政府一直试图分权将事权下放到基层，然而项目制在相当程度上强化了中央对地方、上级对下级的控制权；③公共服务型治理中的经营效果，也就是说建设服务型政府的过程中，政府并未完全脱离行政经营的实质逻辑，反而将众多公共领域纳入到产业化的范围之中。实际上，中国的县级政府已经由传统社会的相对自治、建国后的“包揽一切”，逐步转变为一套“行政-政治-经营”三位一体的统合机制，同时兼具行政审批、政治动员和经济发展的综合体。县域服务型政府的建设，实际上就是逐步退出或者说在这些场域中分权放责，构筑以服务为核心理念的新型管理模式。

政府在中国的发展中处于主导地位，即使在服务型政府建设过程中，政府依然占据着主导地位。基层政府的日常工作主要体现在社会管理和提供公共服务，这些服务内容直接与老百姓的生活息息相关，时刻受到群众的关注；同时这些相关项目也是上级考核的主要指标，需要接受上级政府的监督。因此，在建设服务型政府的过程中，从政府的纵向关系来看，既有各级政府层面的上下级隶属关系，也有各职能部门的线性上下级隶属关系。在贯彻和执行中央政策时，如果不及时厘清各级政府的服务内容，不注重统筹协调和确权，基层政府就很难避免诸如权责不清、浪费行政资源和“上面千根线、下头一根针”等现象。

在罗德刚看来，地方建设服务型政府的体制结构要素应该包括如下几方面：处理政府与市场的关系、政府与企业的关系、政府与社会关系、上下级政府关系，地方政府的职能转变，建设责任政府，建立公民参与、监督和追责机制。

实际上，县域政府管理模式的转型，是朝着服务型政府建设的方向，却在其中产生了意外的后果。例如经济发展仍然是上级考核县级政府的关键指标，在项目制的背景下，要求县级政府既要争取上级政府乃至中央的专项资金，同时也要将自己转变为经济发展的主体，同时营造经济发展的平台，在此过程中，往往是由权力而非市场机制来进行主导。使得发展型政府难以超越，而服务型政府转型未能完成。此外，各种考核指标和体系是由上级部门而非老百姓来决定，县级政府在建设服务型政府的过程中公众参与显得不足。事实上上级政府乃至中央政府政策制定的过程中公众意见也并能充分表达，因此基层政府往往在完成上级政府任务的同时，难以充分满足服务老百姓的需求。

3　县级服务型政府建设的经验与出路

县级政府是中国政治的上行下往的交汇场域，县级服务型的建设是中国建设服务型政府的关键。在徐勇看来，理想化的县域治理改革是双向型运作，一是中央权力适度向县级整体性下放，使县级有更强的自主性，并且权力下放与权力监督同步；二是民众对县域治理适度参与，扩大公民参与的权利，通过村民自治和县乡人大等制度化渠道让公民更多参与地方性自治。县级政府因其接近基层，更加方便基层民主建设和公众参与，也方便积累经验，可以成为中国政治体制改革的试验田和新的突破口。

在县级服务型政府建设的过程中，公民参与尤为重要。吴玉宗、张鹏总结了浙江温岭建设服务型政府与公民参与的关系，认为服务型政府的核心内容在于以公民为本位，鼓励公民参与，满足公民需求；服务型政府本质上说就是主张公民参与，通过与公民的互动实现有效的治理和服务。温岭通过民主恳谈会增强了政府的服务性、提高了政府的民主性、增强了政府的回应性、提升了政府的透明度和加强了政府的有限性，并且形成了公民与政府间的良性互动，提高了公民参与的水平和程度。但也存在制度化规范不足、代表性失衡、组织化程度不高和连续性不够等问题。

张立荣、李晓园通过问卷调查与分析，构造了县级政府公共服务能力的结构模型，将县级政府公共服务能力划分为5种亚能力，分别是规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力和危机管理能力。分析结果表明：县级政府的资源汲取能力对公共服务能力的影响最强，规划能力、执行能力、危机管理能力和资源配置能力依次减弱，需要努力提高。在公共服务供给方面，县级政府反映出对于农村公共产品的供给、组织和回应能力不适应。对此建议，通过转变政府理念、加大服务数量、提高服务质量和创新服务形式等方式提升县级政府的服务能力。

通过上述分析和总结可以发现，我国建设服务型政府是坚持和完善中国特色社会主义制度的必经之路，在建设过程中县级服务型政府建设具有重要的地位和作用，应该予以重视。在政府转变职能的过程中，还需要明确权责，适当发挥市场的调节作用，充分鼓励公民和社会力量参与。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.18.139

D630

A

1673-0194（2016）18-0202-02

2016-08-12

湖南省研究生科研创新项目（CX2015B282）。