加快推进以PPP模式促进新型城镇化建设的建议

张月瀛

（河南省委党校经济学部，河南郑州450000）

加快推进以PPP模式促进新型城镇化建设的建议

张月瀛

（河南省委党校经济学部，河南郑州450000）

要推进以人为本的新型城镇化，就必须加大城市基础设施和公共事业建设力度，提供更多、更好的公共产品和服务。PPP模式的推广使用在推进国家治理体系和治理能力现代化、改善财政收支状况、提高基础设施和公共服务供给等方面意义重大。当前我国PPP模式的推广运用取得了显著成效，但仍然存在一些亟待解决的问题，比如对PPP模式的特点、适用范围认识不足、顶层设计不到位、民间投资参与难度较大等，需要进一步更新观念、创新体制机制加以解决。

PPP模式；新型城镇化；公共服务

要推进以人为本的新型城镇化，就必须加大城市基础设施和公共事业建设力度，提供更多、更好的公共产品和服务。伴随着我国新型城镇化进程的加快，PPP（政府和社会资本合作）模式被全社会寄予了厚望。根据财政部“76号文”的定义，政府和社会资本合作（PPP）模式是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其中，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，利用市场机制合理分配风险，提高资源利用效率，提高公共产品和服务供给水平，以保证公共利益最大化。社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。PPP模式的推广使用在推进国家治理体系和治理能力现代化、促进资源优化配置、改善财政收支状况、提高基础设施和公共服务供给等方面意义重大。

一、新型城镇化建设对公共基础设施建设及公共服务供给提出了更高的要求

改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。2015年，我国城镇化率已达56.1%，比世界平均水平高约1.2个百分点。然而，在城镇化快速发展的同时，城镇化质量不高的问题也日益突出。如何促进公共基础设施建设、提高公共服务供给总量和质量是当前推进新型城镇化进程必须解决的关键问题。

一方面，要尽快弥补农业农村基础设施及公共服务不足的短板。目前，占人口大多数的农民在劳动就业、最低生活保障、统筹医疗、养老保险方面的保障远远低于城市居民，存在着项目不全、覆盖面狭窄、保障水平低、社会化程度低等一系列问题。农业农村生产和生活基础设施、农村人居环境建设都远远落后于城市，制约了全面建成小康社会伟大进程的顺利推进。另一方面，要大力提升城乡公共服务质量和水平。长期以来，由于传统的户籍管理制度，人口的自由流动受到限制，社会保障等公共服务与户籍挂钩，导致当前我国虽然已经有两亿多农民工及其家属被统计为城镇人口，但是仍然是“半市民化”状态，没能在城镇享受到相应的公共服务，也没有相应的市民权利。这种只能到城市打工、经商、就业，但不能在城镇落户的城镇化的模式，在全局上制约着中国经济增长。此外，城镇基础设施及公共服务也不能满足人民群众的需要，城市管理服务水平不高，“城市病”日益突出等等问题也制约了新型城镇化进程。改革公共服务供给方式、提升公共服务供给能力已经成为“十三五”时期以及更长时间内我国经济社会发展的重要战略目标和重要内容。

二、PPP模式——提高公共产品和服务供给能力的有效途径

1、有助于推进公共服务领域供给侧改革，转变公共服务供给方式、提升公共服务供给能力

长期以来，我国公共服务供给总量与供给质量都不能满足人民群众的需要。从公共产品和服务的供求来看存在着公共需求快速增长与公共服务供应不足的矛盾，不仅有总量供给不足的问题，也存在着供给分布不均的问题，表现突出的就是医疗、教育、交通等在城乡区域之间的供给不均衡。从公共产品和服务的供给主体来看，主要是以政府提供或者公办公共服务为主，民办机构等社会力量在公共服务事业中的参与度远远不够。无疑这些供给结构性问题制约了公共服务供给总量和质量的提高。“十三五”规划建议明确要求增加公共服务供给，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。这无疑是我国公共服务供给侧改革的指导纲领和行动指南。而在公共服务领域积极推广运用PPP模式，正是公共服务领域供给侧改革的具体实施，对于提升公共服务供给能力，转变公共服务供给方式，促进经济社会领域产业发展等方面将发挥重要作用。

2、有助于转变政府职能、简政放权"放管服"，将一部分政府职能交由社会组织、事业单位来提供服务

政府向市场和社会公众提供公共基础设施和民生公共服务等准公共产品是其应有责任，也是现代国家治理体系的主要内容，但这并意为着基础设施和公共服务提供的全过程，包括远期规划、财力投入和服务监管、生产运营建设等诸多具体操作都必须由政府来完成。民营企业有先进的管理模式、丰富的管理经验和较强的创新能力，通过PPP模式激活市场活力，动员社会资源，调动社会资本及企业丰富的技术人才及管理支持，从而也使政府能更好的发挥总揽全局、远景规划、服务及协调监管的能力，更好的促进项目的实施。政府把该管的事情管好，不该管的事情放权给市场和社会，形成政府购买、市场和社会提供的公共服务产品供给机制，这其实就是简政放权的切实之举，不仅改善政府的公共服务水平，提高了资源配置效率，社会资本也能确保收益，同时满足了人民群众对公共产品的需求，实现多方共赢。

3、有助于吸引社会力量和社会资本加入公共服务领域，缓解公共产品和服务提供资金不足的问题

当前，基础设施及公共服务等公共产品的主要提供方仍以国有和公办为主。一方面是因为民办机构及社会力量自身综合素质不足以支撑公共服务事业的健康发展。公共服务项目一般期限长、投资大，收益相对较低，对项目的远期规划及风险控制要求比较高，社会力量难以独立完成，故不愿过渡涉及。另一方面是长期以来社会力量进入公共事业领域的门槛高，很多行业和领域甚至禁止社会力量进入，有些行业或领域准入标准或有降低，但在风险或者问题产生时，行政监管执行有时存在随意性，或者前后不一致，使社会力量难以遵循，抑制了社会力量进入公共服务领域的积极性。PPP公私合营模式中合理的利益保障及风险分担机制能够很好的解决这些问题，通过合同和契约减少了政府部门执行随意所造成的损失，也能够确保社会资本自身收益实现最大化。另外，PPP模式通过多样化的融资渠道和合理的价值机制，吸引市场力量参与，有利于完善财政投入的管理方式，不仅缓解了政府短期建设资金短缺的压力，还可以实现公共服务供给提质增效，有效分担城镇化建设和运营管理中的风险。

三、进一步推进PPP项目实施需要解决的几个关键问题

1、正确认识理解PPP项目所具有的“公共性”特点，明确PPP项目的适用范围

PPP模式是一种政府和社会资本的合作机制，是政府投融资体制和机制方面的重大变革，也是我国政府治理模式的一种改革，是一个艰难创新过程。目前我国正在积极探索中，成功的案例及可提供的经验借鉴并不充足，国外的一些案例可能并不完全适应我国的基本国情。所以要理性、全面认识PPP的特点，不能过度夸大渲染PPP的前景，误导政府决策和公众参与。

一方面，要强调PPP项目的“公共性”特点，避免过度强调PPP模式的融资功能。当前我国经济进入新常态，经济增速下降，地方政府面临经济建设和前期债务偿还的双重压力，有很强的融资冲动。由于PPP模式可以将社会资本引入市场，缓解政府大量提供公共产品却财政资金不足的压力，所以一些地方在推行PPP项目时，更多地赋予其化解债务、扩大投资的功能，将PPP模式纯粹看作融资工具，显然这种认识是偏面的，也是不可取的。过度强调PPP模式的融资功能在某种程度上淡化了公共产品或服务最为重要的“公共性”特点，可能导致将本应由政府投资建设的项目包装成PPP项目，进行变相的融资。另外，虽然PPP模式一定程度上可以缓解政府财政资金不足的压力，但并不意味着政府不需要支付资金，如果没有坚持物有所值原则，忽视对政府财政承受能力的论证，忽视项目后续运营期间的监管，忽视企业的未来营运能力及收益平衡，最终必然会导致百姓“买单”，失去了推行PPP模式的本来意义。而且，由于PPP项目合约一般期限长、投资大，随着PPP项目落地数量的不断增加甚至会使政府形成大量长期债务。

另一方面，要清晰认识PPP项目的适用范围。据财金76号文件《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的说明，在现阶段更适合采用PPP模式的项目要具备四个方面的要求，即价格调整机制相对灵活，市场化程度较高，投资规模相对较大，需求长期稳定。由于这四个原则性要求并没有给出严格的标准或门槛，所以在实践中出现PPP项目识别困难，甚至对PPP模式适用范围认识不清的问题。一些PPP项目在具体对接过程中并没有经过科学严谨的项目论证和识别，匆忙上马，个别项目公共性特点并不明显，一些甚至是原来的BT项目换换包装打造成PPP项目，呈现出非理性的一哄而上，变相增加政府投资项目的综合成本和政府债务压力。

2、加快推进PPP制度框架的顶层设计

PPP项目涉及范围广，从项目的立项、评估、筛选、招投标、监管、统计、合约制订实施、利益及风险划分等都需要良好的统筹协调及管理，这对相关的法律法规、制度体系及合同规范、评估技术等提出了很高的要求。目前我们在PPP制度框架顶层设计方面还有待推进。

一是健全国家层次的PPP法律法规，避免出现项目运作与现行法律法规冲突，制约PPP项目推进的情况。由于PPP项目一般时间长达10年以上，参与主体必然更关注长期运营管理、融资、利益分配及风险的控制，尤其是对于风险分担和利益共享机制是否公平、监管机制是否有效都有很高的要求，而当前的相关法律法规并不涉及这些内容。目前PPP项目运行多以行业部门规章和地方规章为准，不仅对PPP项目的实施约束性低，而且一些定价机制的不合理及缺乏弹性，制约了市场配置资源的决定性作用。如PPP项目采购相对于政府采购有特殊性，出台了单独的规定，但有些领域还存在空白，在预审结果公示中，没有明确说法，只能对照参考建设招投标，政府采购法等，而招投标法仅对工程及与工程相关的货物及服务的采购及招标做出相关规定，这会导致据此所定PPP合约的约束力降低。所以如何尽快推动统一的高位阶立法，为PPP模式的顺利推进提供法律保障迫在眉睫。

二是建立健全高效的组织协调工作机制。PPP项目是一个涉及多部门多个环节的系统工程，在整个生命周期中，程序复杂，从政策制定、项目的识别、评估、审批及管理等涉及诸多部门及各参与主体，目前仅仅前期准备工作都涉及立项、可研、环评、土地等方面，因此相关各部门的职责分工与协作将是PPP项目成功落地运作的关键，此外财政部门多级PPP机构在政府采购中如何履行责任，政府交易中心平台的职责是什么，招标代理机构如何确定，PPP项目是应由政府采购代理平台统一办理还是业主项目单位选择等都是亟待说明和解决的问题。所以仅由设立在财政部门的多级PPP机构进行相关的工作，难以充分发挥统筹管理和协调作用。

3、建立健全体制机制，提高社会资本参与积极性

要建立科学合理的定价机制、风险分担机制以及政府信用的约束机制，提高社会资本参与度。社会资本的参与度从一定程度上体现了PPP项目是否成功推行，它更能体现PPP模式公私合营的特点。但在调研中发现，当前社会资本的参与度相对较低，以河南省为例，截止2016年上半年，河南省财政厅PPP项目库已入库的726个项目（总投资8415.31亿元。）中，仅有81个寻找到社会资本方，签约社会资本方包括央企、省内国企、民营企业。众多民间资本对PPP项目观望多，参与少，其中原因是多方面的。一是PPP项目多数是投资金额较大，周期较长，投资回报率较低的公共服务领域项目，参与方众多，面临的不确定性因素大，对社会资本的投融资能力要求也比较高。盈利点在哪里？风险如何分担控制？没有合理的机制保障难以吸引社会资本进入。二是社会资本对政府诚信履约信心不足。由于PPP相关法律法规还不够健全，一些PPP项目的政策随意性风险较大，这在一定程度上阻碍了PPP的发展。PPP项目难落地，主要也与地方政府执行力差、政府与企业间缺乏契约精神有关。过去曾出现过一些地方政府承诺缺失、不讲信用使企业收益受损的现象，如何建立健全政府信用的约束机制，确保政府换届、换人不影响社会资本的合理回报也是促进社会资本进入PPP项目的关键。

4、加快完善PPP模式推行的外部环境

首先，要进一步转变政府职能，从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者以及政府和社会资本合作项目的监管者。政府要树立平等意识和合作观念，培育增强契约精神。行业主管部门和实施单位领导也要加强对PPP政策的熟悉、了解与掌握，集中力量做好政策制定、引导和长期规划，提高指导服务能力，同时加强对项目的监管，建立高效的PPP工作推进机制，减少PPP整个全生命周期中审批审核的程序和环节，减少重复劳动，提高工作效率。

其次，加强宣传和培训，积极推动PPP项目落地。目前，PPP在我国尚处于起步阶段，对PPP的研究也处于对其他国家经验理论总结阶段，本土缺少充足的可以借鉴的成功案例。就目前对PPP项目的需求来讲，理论研究不够，实践经验缺乏，专业人员少。一些政府官员和民间资本对PPP更为陌生，一些专门从事PPP中介服务的中介机构服务能力、水平和质量也有欠缺，实际操作中往往照搬照抄既有的文本和案例，所以必须高度重视PPP模式的研究和实际操作能力建设与技能培训，打造专业素质能力强的人才队伍，同时认真总结和汲取以往PPP项目所取得的经验和教训，积极推动PPP项目落地。

第三，完善监管体系，确保公共利益。PPP项目周期长，投资大，涉及面宽，因此要建立一套具备透明性、权威性、独立性、可问责，同时又具备专业知识的监管体系，利用第三方独立监管机构确保项目的质量和风险控制。一是项目起始阶段对项目识别的监管，要明确PPP项目的适用范围，避免出现“新瓶装旧酒”；二是对合同签订、谈判以及实施过程进行监管，确保“物有所值”原则得到贯彻执行；三是要加强项目信息的公开透明度，考虑公众的需求，切实保障公众知情权和参与权，主动接受社会监督，维护公共利益。

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[2] 唐祥来：公共产品供给PPP模式研究[J].中国经济问题，2005（4）.

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[4] 连瑜斌：经济发展新常态下的PPP 模式[J].山西财税，2015（5）.

[5] 段世霞：利用PPP 模式促进中原经济区建设[J].特区经济，2012（5）.

（责任编辑：范曦卓）