农村“两权”抵押贷款的改革实践与经济学思考

潘卫华

(上饶师范学院经济与管理学院，江西 上饶 334001)



农村“两权”抵押贷款的改革实践与经济学思考

潘卫华

(上饶师范学院经济与管理学院，江西 上饶 334001)

推进农村“两权”抵押贷款改革对我国具有重大的现实意义，但是，针对实践过程中存在的市场失灵和政府失灵问题，必须通过加快完善相关法律法规、建立健全土地产权交易平台、构建合理有效的政府投入机制、大力推进农村信息体系建设和充分发挥金融机构自身的作用等多种途径，有效破解制约改革进程的障碍性因素。

农村“两权”；抵押贷款；双重失灵；对策

一、农村“两权”抵押贷款改革历程

我国的农村承包土地(指耕地)经营权和农民住房财产权(以下简称“两权”)抵押贷款改革经历了一个从严格禁止到逐步松绑的过程，即便在2005年最高人民法院的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中，仍然规定“家庭承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”2006年，福建明溪县和宁夏同心县等地开始探索开展农村土地承包经营权抵押贷款业务试验，首次突破农村耕地不能作为抵押物的坚冰。此后，中国人民银行会同有关部门陆续制定了一系列文件，积极推进开展“两权”抵押贷款改革试点工作。2008年10月，出台了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，组织在中部六省和东北三省开展农村金融产品和服务方式创新试点，其中，辽宁法库县首推“土地承包经营权抵押贷款”试点模式，进而引发试点县市纷纷开展耕地抵押贷款试点。2009年3月，出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。”2010年5月，出台了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，进一步提出“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。”2014年2月，出台了《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，提出“积极稳妥推动辖内农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。”2016年3月，出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，制定了金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点的具体管理办法，并公布了“两权”抵押贷款的试点县(市、区)名单。

此外，“两权”抵押贷款改革近年来也逐步得到了中央政府层面的高度重视和积极支持。在十八届三中全会上，明确提出要“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”2014年的中央一号文件提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”2015年的中央一号文件提出，“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。2016年的中央一号文件进一步提出，“在风险可控前提下，稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。”尤为重要的是，2015年8月，国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确了开展“两权”抵押贷款试点的指导思想、基本原则、试点任务。2015年12月，全国人大授权278个土地流转经营权和宅基地使用权抵押贷款试点地区暂停执行《中华人民共和国物权法》第184条、《中华人民共和国担保法》第37条关于耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押的相关法律条款，农村“两权”抵押贷款试点正式进入实施阶段。截至2015年底，全国共有495个县级行政区开展了农村承包土地的经营权抵押贷款业务，贷款余额 241 亿元。[1]

二、农村“两权”抵押贷款改革动因

关于农村“两权”能否进行抵押贷款的问题曾经不乏争议，反对理由诸如认为“两权”用于抵押违背了既有的法律规定，可能导致农民失去基本土地保障造成重大社会风险问题，可能破坏有限的农地资源影响粮食安全，实际可操作性差难以实施，等等。但是，随着理论和实践的不断探索，这些理由已经不再具有明显的说服力。相反，实行农村“两权”抵押贷款改革的意义日渐凸显，各方推进改革的意愿和动力愈发强烈。

首先，有利于促进农民增收致富和加快实现农业现代化。开展农村“两权”抵押贷款，可以有效盘活农村的资源、资金、资产，落实农村土地的用益物权，既为传统农户和新型农业经营主体提供贷款资金支持，解决农村金融供给不足的矛盾，更能加速农村土地的流转，促进以市场为主导的农村土地和劳动力优化配置，扩大农业经济的经营规模和推动产业结构的转型升级。

其次，有利于涉农金融机构实现健康发展。涉农金融机构通过创新开展农村“两权”抵押贷款业务，不仅可以更好地满足农村的金融服务需求，同时也可以拓宽涉农金融机构的贷款业务产品，积极挖掘农村金融市场潜力，形成新的利润增长点，在经济新常态下实现可持续稳健发展。

再次，有利于深入推进统筹城乡发展。允许农村“两权”实行抵押贷款，才能真正体现城乡居民财产权利的公平，“实际上是取消对农村和城市房屋、土地等资产的区别对待，使农民获得正当的权利，有利于土地权利对农民的回归。”[2]同时，开展“两权”抵押贷款不仅能加快缩小城乡收入差距，也能使进城落户农民获得更多的生活和就业资本，并且摆脱土地和房屋的羁绊，解决农民进城的后顾之忧，从而加速城镇化进程。

最后，有利于加快我国全面建成小康社会。要实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，重点在农村，难点也在农村，而解决“三农”问题离不开金融的有力支撑。实行农村“两权”抵押贷款，有助于推动金融资源更多向农村倾斜，为农村发展注入所必须的大量资金，从而补齐农村这块全面小康的短板。

此外，由于农民工资性报酬收入占整个家庭收入的比重持续增加，覆盖城乡居民的社会保障体系将在“十三五”时期全面建成，农村土地的保障功能正在逐步弱化。同时，随着我国土地承包经营权和宅基地使用权的确权登记颁证工作的全面推进，可以说实行“两权”抵押贷款的约束条件已基本消解，改革时机已经成熟。

三、农村“两权”抵押贷款改革障碍的经济学分析

如前所述，推进农村“两权”抵押贷款改革具有重大的现实意义。但不可否认的是，在实践过程中由于存在市场失灵和政府失灵的双重失灵问题，导致诸多现实障碍仍亟待破除。

(一)市场失灵层面

1、信息不对称问题

一方面，信息不对称导致金融机构的供给动力不足。由于金融机构很难准确掌握相对分散的农户和农企的各类社会经济信息，加上农村土地、房屋等产权因评估因素的复杂性和缺乏专业的评估机构而很难确定其真实价值，金融机构只能通过提高放贷门槛来减少风险损失，但高利率又会将低风险的优质借款者挤出市场，产生逆向选择问题。而在贷款发放后，由于农村的现代信用意识相对薄弱，还会产生借款者改变贷款用途、恶意拖欠甚至拒不还贷等道德风险行为。逆向选择和道德风险问题无疑都会加剧金融机构的经营风险，这也导致金融机构惜贷惧贷，甚至选择退出市场。

另一方面，信息不对称也造成了农户和农企的有效需求不足。由于普遍欠缺金融专业知识，对“两权”抵押贷款这种金融创新产品更缺乏足够的了解，加上“两权”抵押贷款发放门槛较高、贷款办理环节繁琐、贷款额度有限等原因，导致农户望而却步产生畏贷心理。

2、不完全产权问题

一方面，关于“两权”的产权界定不清。由于我国农村土地的集体所有制性质，农民只拥有土地使用权，所有权则属于农村集体所有。但是，由于目前对集体的定义缺乏明确的界定，造成了土地所有权权属不清和所有权主体地位虚置的问题。同时，无论是承包地的经营权，还是宅基地的财产权，都只是细分产权，而不是一个完整的可用于抵押的产权。[3]由于农民的处置权有限，因此当出现抵押风险时，金融机构也很难将抵押物处置变现以实现真正的债权。

另一方面，“两权”抵押贷款的交易成本过高。由于“两权”抵押的操作程序较为复杂，大大增加了金融机构的信息成本、签约成本和经营成本。同时，由于目前农村的土地产权交易市场尚不健全，导致违约后作为抵押物的土地和农房也无法顺畅通过交易变现。

3、准公共品问题

农业具有经济价值、生态价值、生活价值和人性复原价值等多元价值，但市场机制并没有对此进行等价支付或补偿，因此存在明显的正外部性。[4]同时，由于农业属于先天弱质性产业，一旦遭受自然灾害或市场风险，农村土地产权抵押贷款将会失去稳定的第一还款来源，导致大范围的信用违约现象，金融机构将遭受巨大的损失。[5]因此，金融机构提供“两权”抵押贷款业务虽然对支持农业发展具有重大社会效益，但这种高风险低收益的业务产品却可能影响其自身的盈利水平。因此，“两权”抵押贷款本身在一定程度上具有准公共品性质，如果缺乏有效的风险分担和补偿机制，往往导致金融机构的供给意愿不强。

(二)政府失灵层面

市场经济离不开政府的适度干预，尤其是在存在上述市场失灵的情况下，政府更需在矫正市场失灵方面发挥应有的作用。但是，在“两权”抵押贷款改革中，目前政府缺位和越位现象并存，造成了制约改革发展的制度瓶颈。

1、法律法规体系相对滞后

虽然目前在试点地区明确暂停了《物权法》和《担保法》中的有关限制性条款，但是仍然存在诸多法律障碍尚待突破，“两权”抵押贷款仍然缺乏有效的法律支持。比如，缺乏专门的法规来明确界定农村土地的所有权、承包权和经营权的权属与权益问题；《农村土地承包法》、《土地管理法》等立法中仍然存在产权规定不一致和保护过度的相关条款；目前出台的相关暂行办法仅属于部门规章性质，法律地位和执行效力较弱；等等。

2、土地产权交易平台尚不健全

农村土地产权交易市场不仅是农民实现产权流转顺畅、优化资源配置、实现资产增值的市场平台，也是保证金融机构顺利实现抵押债权降低贷款风险的重要风险管理平台。但是，目前我国各地政府推动的农村土地产权交易平台体系尚处于摸索阶段，市场主体的参与积极性不强，发挥的功能有限。同时，相应配套的中介服务机构，如法律咨询机构、资产评估机构、产权担保机构等还不健全，农村产权定价与风险分摊机制等相应的配套措施也不完善。[6]

3、政府多环节介入成本较大

当前农村“两权”抵押贷款主要属于政府主导型，从制度的构建、机构的设置、业务的开展、抵押品的处置以及最后坏账的弥补等，政府从各个环节都有着不同程度的介入，这对于还处于探索起步阶段的农地金融市场有着明显的激励作用，但是政府多环节的介入不仅增加了制度运行成本，而且无法充分发挥市场活力，可持续性较差。[7]

此外，政府在完善农村信用系统建设以缓解金融机构信息劣势、健全农村社会保障体系以弱化土地保障功能、促进新型经营主体发展以增强借款者偿贷能力等方面，同样存在着诸多尚待改进之处。

四、相关政策建议

(一)加快完善相关法律法规

一方面，通过梳理和完善《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规，明确农村产权功能，赋予农民更加充分完整的产权，消除农村产权流转和抵押融资的法规政策障碍。[8]另一方面，在试点地区改革经验积累成熟的条件下，考虑制定专门的农村产权抵押贷款法，明确“两权”抵押贷款的主体、范围、条件和程序等具体法律规定，从而提升政策的法律效力等级并增强法律的相对稳定性。

(二)建立健全土地产权交易平台

规范有序的农村产权交易市场可以保证农村产权以公平、合理的价格高效运转，为交易者提高准确、及时的交易信息，保持交易的稳定性和连续性。[9]因此，为了保证市场主体双方的利益和机制运行的效率，有必要整合现有的各类机构资源，构建统一的农村土地产权交易平台，以农村土地确权登记为基础，建立起支撑“两权”抵押贷款业务的农地基础信息系统、价值评估系统、供需对接与交易支持系统。[10]

(三)构建合理有效的政府投入机制

“两权”抵押贷款的准公共品性质，决定了政府必须投入应有的财政资金给予支持，而在改革前期阶段尤为如此。比如，政府可以考虑设立非盈利政策性农地抵押银行，为农民提供优惠贷款利率和优惠贷款期限，从而提高农民的贷款需求；建立“两权”抵押贷款风险补偿和财政担保基金，缓释金融机构的风险和损失，从而提升其加大信贷投放的信心；对无力偿还贷款而丧失基本生活保障的农民实行社会救助兜底机制，确保其基本的生存权和生活权；等等。

(四)大力推进农村信息体系建设

信息不对称是制约“两权”抵押贷款改革的关键因素，因此政府必须加快推进农村信息体系建设，通过完善农村征信系统、建设农村信息数据库、建立失信惩戒机制、强化诚信意识宣传、构建农村产权交易和价值评估体系等多种途径，缓解金融机构的信息劣势，提升农民的信用意识。当然，金融机构也应积极设计有效的信息传递和甄别机制，以降低借款者产生逆向选择和道德风险的动机和行为。

(五)充分发挥金融机构自身的作用

作为盈利性的商业金融机构，应当在“两权”抵押贷款过程中主动发挥自身作为，通过金融产品和服务方式创新，积极防范贷款风险，努力挖掘盈利潜力。比如，金融机构必须加强风险识别和风险管理，把好贷前调查关、贷中审查关和贷后检查关，尽量减少抵押贷款的贷前审批风险、贷中执行风险及贷后监管风险；通过合理确定贷款利率、期限和额度、优化贷款管理流程、设计有效的抵押物处置制度等多种方式，更好地满足农民的贷款需求；将农业专业合作社、专业大户、家庭农场和龙头企业等新型农业经营主体作为主要放贷对象，降低银行贷款风险。当然，金融机构也应切实增强社会责任感，适当提高风险容忍度，将盈利目标与社会利益目标实现有机结合。

[1] 刘建康等.欠发达地区农村财产抵押权实现的路径分析——基于威远县“两权”抵押贷款的案例[J].农村金融，2016(5)：73-76.

[2] 邱陈. 农村不完全产权资产抵押贷款制度设计——基于宁波市江北区“两权一房”案例分析[D]. 宁波大学硕士学位毕业论文，2011：15.

[3] 张莫、林远. 278县级行政区试点两权抵押贷款[N].经济参考报，2016-01-21.

[4] 张旭东.论农业的外部性与市场失灵[J].生产力研究，2013(3)：43-45.

[5] 唐婷.农村土地产权抵押的风险现状及应对策略[J].农村经济与科技，2015(11)：121-123.

[6][8][9]何登录.农村产权抵押融资发展的困境与对策[J].贵州农业科学，2015(3)：219-222.

[7] 黎毅.农村土地产权抵押融资模式研究——以宁夏平罗为例[D].西北农林科技大学博士学位毕业论文，2015：122.

[10] 程郁、王宾.外国农地这样抵押贷款[N].中国国土资源报，2015-09-06.

江西省高校人文社会科学研究项目(JJ1241)