轨道交通的“钱”题

单素敏

对城市轨道交通来说，不能开源，就要先节流

作为城市准公益性基础设施的重要组成部分，绝大多数轨道交通项目投资大，成本回收慢，盈利也似乎“遥遥无期”。

中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2015年统计分析报告》显示：排除个别数据填报不完整的情况，截至2015年末，大陆地区26个开通轨道交通运营线路的城市平均每车公里运营成本为28.8元，平均每车公里运营收入则是18.2元。

即使是对因成本低而备受中小城市青睐的跨座式单轨项目来说，钱也是个绕不开的大问题——建设资金从哪来？后期运营如何盈利？

如何解决前期建设资金筹措难、后期运营管理回报率低等问题，将是决定城市轨道交通发展速度的关键问题。

建设热潮背后的资金压力

按照国务院2003年发布的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）（以下简称“81号文”）要求，“原则上，城轨交通项目的资本金必须达到总投资的40%以上。对社会保障资金有较大缺口、欠发教师及公务员工资、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城轨交通项目不予批准。”

此后，经过2009年、2015年的两次调整，城市轨道交通项目资本金比例按照要求可以降到20%，融资比例可达80%。

“但由于总的造价、投资金额在逐年上升，无论是占总投资的40%、25%还是20%的资本金，都不是个小数目，再加上我们国家建设轨道交通的资金渠道比较单一，比如主要依托银行贷款，所以建设资金的问题几乎是各个要建轨道交通的城市共同面临的一个难点。”中国城市轨道交通协会专家和学术委员会执行副主任、重庆市轨道交通集团原董事长仲建华告诉《瞭望东方周刊》。

比如地铁项目目前每公里造价平均约为7亿～8亿元，一线城市的部分线路每公里成本甚至高达10亿元。也就是说，一条20公里的地铁线路，建设费用需要约200亿元。

“再考虑到资产折旧、建设期的贷款利息、人工、日常用能、维修维护等成本，30年的运营费用最少约为400亿元。”青岛地铁集团有限公司运营分公司的徐晓红、王文菁在《关于轨道交通运营补贴机制的探讨》一文中介绍。

比亚迪股份有限公司董事长兼总裁王传福对《瞭望东方周刊》表示：“截至目前，深圳修地铁的资金达到了3000亿元，每年光折旧加银行利息就需要150亿元，经济实力比不上深圳的中等城市，基本上修得起也养不起。”

对于单轨，虽然造价仅为地铁的三分之一到五分之一，但每公里约1.5亿～2亿元的综合成本对于三四线城市来说也是一个不小的压力。

以继重庆之后最先规划建设跨座式单轨的安徽省芜湖市为例，根据《芜湖市城市轨道交通一期建设规划（2016～2020 年）》方案，至2020年芜湖将建成轨道交通1号线和2号线一期工程，全长46.9公里，全部采用跨座式单轨，项目总投资161.33亿元。其中资本金占总投资的40%，计64.53亿元，由芜湖市财政资金筹措解决，资本金以外的资金采用国内银行贷款等融资方式解决。

“也就是说，目前轨道交通建设大部分还是依赖政府投资，但是对于中小城市而言就存在两个问题，一是拿不出钱，第二是依靠银行贷款一年6%左右的利息，资金成本又很高，所以拓宽融资渠道就变得异常重要。”仲建华说。

探索融资模式

实际上，2003年发布的前述“81号文”中，对于增加轨道交通建设资金来源的问题就有明确表述：“要进一步开放城轨交通市场，实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与城轨交通投资、建设和经营……”

此后的10多年来，关于轨道交通建设投融资体制改革的政策频出，地方探索也不乏亮点。

比如，重庆在建的轨道交通4号线、5号线、环线、10号线都是采用BT融资方式，即轨道交通项目由投资人加上总承包商投资开建，建成后到运营阶段再由政府出资回购。

“至于说是在隧道打通之后就开始，还是全部建成后再逐步回购，不同项目会有不同的合同约定。但这种融资模式最大的好处是，可以让政府‘以时间换空间，把当下需要花的钱留到以后出。”仲建华介绍。

目前更受推崇的是PPP模式。与BT模式不同的是，这一模式中，投资建设单位除了带资建设之外，还负责后期的运营。

以国内首个PPP项目北京地铁4号线为例，该项目总投资153亿元，分为A部分107亿元土建投资和B部分47亿元的机电投资，其中B部分47亿元由北京市政府引入的香港铁路有限公司（以下简称港铁公司）及北京投资集团、首创集团合资组建的特许经营公司——京港地铁有限公司（以下简称京港地铁）负责。

这不仅缓解了北京市的投资压力，还引入了先进的运营管理模式。据了解，北京地铁4号线自开通运营以来，一直是盈利的。

北京地铁4号线的PPP解决方案，还延续到了北京14号线和即将于2016年底开通的16号线上，其中，16号线还首次在轨道交通项目中引入保险股权的投资，资金规模和模式都开创国内先河。

而在全国范围来看，拟建轨道交通的城市都在积极探索PPP项目的合作机制。

中国国际工程咨询公司教授级高工徐成彬在“2016·青岛（中国）PPP论坛”上介绍，国家发改委2015年5月份发布了“PPP第一批项目库”，1043个项目中轨道交通投资规模超过5000亿元;财政部的PPP综合信息平台2016年3月份发布的信息显示，PPP项目总投资8万多亿元，其中轨道交通投资约占12%，近1万亿元。

“所以，城市轨道交通投资规模非常大，必须依靠社会资本的参与，采用PPP模式推进轨道交通。国家鼓励这种方式，很多地方政府也愿意采用这种模式。”徐成彬说。

不能仅靠卖票赚钱

不过，PPP模式目前总体仍然呈现“叫好不叫座”的局面。

2015年4月，国家发改委投资司副司长罗国三曾在新闻发布会上直言，“全国各地公布的PPP项目，只有10%～20%签订了合同。”这意味着，大多数的PPP项目尚在未决之中。

究其原因，除了缺少期限匹配、成本适当的金融支持以外，更重要的问题是，社会资本对于政府是否能够长期履约存在担心。

一位参与地方政府PPP项目的咨询公司负责人告诉本刊记者：“PPP项目周期较长，往往政府换届之后，下一届政府是不是认账？一旦双方出现纠纷，社会资本往往没有信心赢得诉讼。”

不过，对于轨道交通建设来说，与融资问题相比，更迫切的问题还在于，项目本身能否实现盈利。

港铁公司被认为是“世界上唯一赚钱的地铁公司”，从这一称号，不难看出地铁轨道交通盈利之难。

不仅地铁运营如此，事实上，从全世界范围来看，作为公共事业的轨道交通，运营亏损是普遍的现象。

港铁公司之所以能实现“罕见”的盈利，成为全球轨道交通领域商业模式的典范，得益于其整体的运营能力。

“香港地铁典型的特点是发车密集、行走准点，有稳定且巨大的客流量，每年还会根据香港的通胀率灵活调整票价。”仲建华对本刊记者介绍，“但是，其最值得我们学习的是，它通常把沿线地产开发与地铁建设捆绑在一起，通过上盖物业的商业运营和地产升值来覆盖地铁的运营成本并且持续盈利。”

新加坡、东京等地的实践同样显示，“打包开发”对于轨道交通的商业运营是个有效路径。

在新加坡，地铁建设资金虽然完全来自政府投资，但是他们会在地铁站的周围先圈一大片绿地作为预留地，绿地外围则发展高密度的住宅和购物中心。若干年后，待地铁周边地区发展起来，预留地的价值就会相当可观，政府可以从中获得最大的收益。

类似的案例还有东京。“我们的轨道交通站点通常是以满足交通功能为主，但是在东京地铁站，地下商业设施规模非常大，甚至日本所有的点心都可以在东京站买到。”仲建华告诉本刊记者。

待解的难题

事实上，随着轨道交通建设的快速发展，中国在开拓轨道经济发展道路方面也已经开始了一系列的改革和创新举措。比如国家发改委就多次发文鼓励通过完善综合土地开发政策、大力推广PPP模式、科学合理设计票价体系等，解决城市轨道交通建设的资金和盈利问题。

除了由港铁经营的北京地铁4号线、深圳4号线、杭州1号线等几条线路之外，重庆轨道交通集团投资运营的跨座式单轨3号线，目前已经实现微利。

“重庆是提倡打造轨道交通的经济带和轨道交通生活圈，通过上盖物业、商业广告等等开发轨道交通沿线、站内资源。除此之外，我们还有自营的便利店，有自己的投资公司，还做土地一级开发，一次开发20公顷的收益就有20几个亿。”仲建华说，重庆单轨3号线赚钱的站点，就是因为开发的地下商业街，与万达广场连接了十几个出入口。

不过，与香港、新加坡、日本等轨道交通物业开发相比，尽管在土地问题上国内已经有城市先行先试、大胆创新，但问题仍然较为突出。

“从轨道交通站点设计规范来讲，我们只能搞两个通道，4个出口，现在如果要打造商业性的车站，在消防、安全上就没有办法满足要求。”仲建华说。

更大的挑战来自土地制度。

“虽然说现在允许做商业开发，但是商业土地开发和建设用地开发程序不同。”仲建华说，“现在引入PPP的企业，要做经营是需要把土地打包，签署投资建设协议，划拨交通用地。但是商业用地开发需要招拍挂，如果招拍挂的时候土地不归他开发，这个矛盾该怎么解决？”