基层自治组织人员侵占征地补偿款的定性分歧与弥合

李祖兴

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

【民商法研讨】

基层自治组织人员侵占征地补偿款的定性分歧与弥合

李祖兴

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

通过分析2012-2014年我院办理的6起农村基层组织人员贪污案件的判决，发现检法在此类案件侦诉与审判、基层实际与法律应用方面存在不同的观点。这进一步导致检法对基层组织人员协助事项、补偿款性质、从事公务内涵等内容认识、理解的分歧，最终导致判决的不一致。针对此类案件有必要从基层实际、法律解释出发，研讨案件诉讼中存在的问题，从而为此类案件的管辖、预防及基层稳定、信访化解提供必要的法律支持，避免司法实践脱离基层管理实际。

基层组织人员;侵占;征地补偿款;贪污罪

近年来，随着“以审判为中心”司法改革理念的不断深入，检法两院司法人员对法律解释、法律适用日益精准，这无疑促进了法律运用水平的提升。但在个别案件上，检法对于事实认定、法律适用仍存在不同的理解，最终导致案件起诉罪名与判决结果存在分歧。以基层自治组织人员侵占补偿款案件为例，我院近3年办理的6起案件在事实基本相同的情况下，判决结果上却不一致。可见，检法两院在此类案件中存在不同的认识，甚至随着时间的推移审判部门对同类案件判决的理由也发生了变化。这就有必要基于案件情况，对村两委会人员侵占补偿款的案件内在事实与适用法律进行归纳、总结，以期寻找判决不一致的原因，以此指导今后此类案件的管辖、侦查及起诉等环节，并使判决结果更加符合基层实际、符合法律的内涵。

一、2012-2014年侵占补偿款案件基本情况

(一)6起案件样本的基本情况

2012年至2014年，我院共立案侦查农村基层自治组织人员(村两委会组成人员)涉嫌侵占补偿款案件6件20人。其中，2012年1件4人，2013年1件4人，2014年4件12人。自侦部门全部以涉嫌贪污罪立案侦查，起诉部门以贪污罪移送审判，而除2014年2起案件法院以职务侵占作出判决外，其他案件均为贪污罪(详见下表)。2014年2起案件的改判，与法院自身判决理念的更新、证据标准把握不同都存在一定关联。

2012-2014年我院办理的村干部侵占补偿款案件

从上述表格中可以清楚看出，六起案件涉案人员主要包括村支书、村主任、村会计三类人员，此外在个别案件共同犯罪中还包括村委、支委两委会组成人员及其他村民；作案时间均在2010年、2011年，反映出此时土地征收情况的普遍存在；案款来源方面，地上物补偿款占绝大部分——更容易被侵占，从侧面暴露出地上物补偿款分配机制存在一定问题；侦查、起诉部门在案件性质认定上一致，起诉和判决罪名只是在两起案件中存在不同，所立案件均在2014年。

(二)变更罪名的两起案件与其他案件之比较

1.两起案件介绍。白某等七人案情：2010年12月，镇政府将补偿给该村及村民的地上物补偿款937000元拨付到村会计个人存折中。2011年1月，村支书白某未请示镇领导的情况下，召集其他六名村干部将补偿款中14万元私分。

张某等三人案情：2009年9月，在征收该村土地过程中，村支书张某与村支书、村会计提议将作废村机井予以清点登记，事后补偿款予以私分。2010年1月，此补偿款拨付村帐，三人以他人名义将15000元补偿款支出予以私分。

2.变更罪名理由分析及对比。通过分析两起案件的判决，审判人员径直将案件认定为“村基层组织人员，利用职务上的便利，共同将村集体获得地上物补偿款合伙侵吞”(判决原文)，符合职务侵占罪的构成要件。但判决对基层组织人员行使职权的属性、补偿款的性质以及协助事项内涵均缺乏必要的分析与阐述，忽略了此类案件的特殊性，这与当前征地过程中村干部履行大量事务——掌握初始登记、确认权力及领取、发放大额补偿款的事实相去甚远。

首先，判决忽略了基层组织人员协助政府的职能分析。在征地过程中，村干部履行的是协助职能，从事的是公务，这一点对于认定案件性质极为重要。征地行为的存在，必然涉及到补偿款的支配。这完全符合全国人大常委会关于基层组织人员属于从事公务的解释，即此类案件中村干部从事的是“土地征用补偿费的管理”。这是正确分析此类案件的出发点，而判决书没有予以阐述。

其次，简单将涉案补偿款认定为村集体资金，不予区分。司法实践中，村干部职务犯罪涉及的补偿款包括以下几种：第一类，完全归村民所有的征地补偿款。村干部只负责将此款发放到户，对此认定比较一致，均为公款。第二类，村自留地补偿款。征地补偿款即包括村民的征地补偿款也包括村集体的补偿款(自留地补偿款)。第三类，地上附属物补偿款。此处的地上附属物包括村民使用的机井、机井房等，此种补偿款当属于全体村民所有。第四类，青苗费及附属种植物补偿款。这些补偿款被侵占时存在多种情况，如有的是该发而未发，有的是发后剩余，还有的是多报、虚报多得补偿款。对于这些情况，判决视而不见，简单将补偿款定性为村集体资金，这种模糊、不确定的裁判，与法律所要求的准确性相差甚远。

最后，两起案件无论是定罪还是量刑，与先前判决出入较大。(如图)

案件涉案金额量刑结果管某等四人100645元四人均为缓刑白某等四人42000元四人均为有期徒刑一年半韩某某44000元缓刑张某某18296元缓刑白某等七人140000元白某徒刑五年，两人徒刑两年，其他缓刑张某等三人15000元张某有期徒刑八个月，其他缓刑

金额超过10万元的，一起案件中被告人均为缓刑，而另一起案件中有实刑有缓刑；金额为4万余元的两起案件，韩某某获缓刑，而另一案件中四人却都是实刑。虽然每个案件都存在自身的量刑情节，绝对的对比并不存在，但从金额上入手，同案确实不同判。这不利于震慑基层组织人员犯罪、不利于此类职务犯罪的预防。

综上所述，判决不符合现阶段农村基层征地、拆迁的实际情况，且与层出不穷的“村官大贪”的现实不对称，造成刑罚对村干部的处罚不一，定性不准、量刑不均。

二、基层自治组织人员侵占补偿款案件认定存在的主要问题

通过对对上述6起案件情况的介绍与分析，不难发现对于农村基层组织人员侵占补偿款案件存在一定的认识分歧与法律适用不统一的情况。从司法实践看，分歧和争议不仅体现在审判与公诉之间；也表现在法院的判决上——审判机关对同一类型案件一部分认定为贪污罪、一部分又认定为职务侵占罪。因此，可以发现基层组织人员侵占补偿款案件办理存在以下问题：

(一)对基层自治组织人员组成范围的认定问题

“从事公务”是刑法上国家工作人员的本质特征，从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位履行组织、领导、监督管理等职责。2002年6月《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)指出，公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。因此，村委会组织人员从事七项协助职能应认定为从事公务的人员，村党支部成员无疑也属于其他依照法律从事公务的人员，这在司法实践、理论上都没有异议。但村会计和出纳是否属于村民委员会等村基层组织人员？《纪要》规定，国家机关工作人员依法履行职责，如国有公司的会计、出纳等管理、监督国有财产等活动时属于从事公务。因而，当村会计、出纳协助政府从事公务履行职责时，如侵占补偿款应视为农村基层组织人员，构成贪污罪。

村民委员会分设的村民小组长和下属委员会负责人是否属于村基层组织人员？这些组织本身属于村民委员会派生的机构，是村民委员会下设的从事自治治理、生产经营的组织。在实际中土地补偿费用管理等直接交由村民小组等下设的组织具体完成，他们被赋予了相应的行政管理职能，理应为其他依照法律从事公务的人员。

(二)对协助事项内涵理解的不同导致管辖不明

2000年全国人民代表大会常务委员会通过立法解释，明确了村民委员会等村基层组织人员在从事以下七项工作时属于我国刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，属于国家工作人员之列：“(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(2)社会捐助公益事业款物的管理；(3)国有土地的经营和管理；(4)土地征用补偿费用的管理；(5)代征、代缴税款；(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作”。“村官”只有在行使这七项职责时才属于依法从事公务行为，才具有国家工作人员的身份。

征地补偿款发放存在土地丈量、登记造册、申报、领取、发放土地补偿款等不同阶段，这均是协助政府履行职务因而“协助”的认定是一个过程，从两起改变定性案件看，案发时涉案人员“协助”的职能并未结束，同处于补偿款发放的过程，因此两起案件侵吞的均是公款。对“协助”的认定仅从静态角度认定，不符合基层征地的现实情况。

(三)对补偿款属性认定存在随意性、不确定性

现实情况下，补偿款的性质存在一定的特殊性，在确定具体款项性质时需要综合实际情况、准确认定其实质。

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。新《土地管理法》取消了关于土地补偿费、安置补助费不得分配的规定后，村集体通过村民会议或村民代表会议产生决议，决定土地补偿费的分配和使用。尽管征地补偿款最终会发到集体或个人手中，但是征地款的来源是由国家或地方政府支付。为了保证国家的款项不流失，从而发到被征地集体组织或个人手中，对征地款的性质应从征地款办理环节上给予正确的认定，便于对该领域的职务犯罪进行准确定性。就征地补偿款而言，有的征地补偿款是发给村民的，有的归村集体所有，还有的是给村民发放后村集体剩余的，因此补偿款是属于公款还是村集体资金认定并不一致。

涉案款的性质要从来源、协助过程、侵吞手段予以总结分析，而不能简单以征地补偿款是否补偿村集体、拨款集体账户为判断标准。以此为标准，后两起改变定性的案件中补偿款的来源与张某某一案相同，仅以是否拨到村集体的账户判断案件性质存在偏差，容易导致判决罪名不一致，案件定性混乱。

(四)判决本身不统一、没有做到同案同判

刑法修正案(九)出台前，关于贪污犯罪是按照涉案金额量刑的，但由于社会经济的发展、法律适用的进程等因素的影响，量刑早已突破刑法原第三百八十三条的规定，1万以下涉案金额实践中基本已排除在立案范围之外，甚至10万元以下金额也多为缓刑，这一定程度上破坏了刑法适用的严肃性；另一方面由于村干部涉案金额相对较低，判决的随意性导致法律适用的不统一。如上述我院办理的六起案件，涉案金额与量刑没有规律可言，一定程度上影响了判决的震慑作用，也不利于农村职务犯罪预防工作。

三、解决定性分歧的方法和思路

(一)立法上予以完善，明确基层组织人员案件管辖机关

根据我国法律规定，检察机关只对基层组织人员少数职务犯罪有管辖权，其他犯罪由公安机关管辖。而现实情况，随着国家管理职能不断落实到基层，乡镇政府将部分管理权限赋予村干部。由于村干部本身具有的素质且缺乏必要的监督，导致村级财务管理混乱，村干部掌管资金名目众多，不同种类混同，致使司法实践中村干部犯罪管辖难以界定、性质难以把握。案件管辖的不确定性一方面造成推诿和争议，致使案件不能得到及时查处；另一方面对农村稳定造成了影响。所以应结合实际情况确定检察机关为查办此类犯罪案件的专门管辖部门，即凡属农村基层组织成员利用职务之便的犯罪案件，应本着“谁受理、谁初查”的原则处理，以避免出现法律真空的现象，同时还可以节约司法成本，保持对此类犯罪的打击力度。

(二)加强检法机关沟通，共同颁布典型指导案例

由于村干部双重身份、双重职能、资金双重属性，司法机关在惩治此类犯罪时面临两难，导致此类案件两罪(贪污罪、职务侵占罪)重合度越来越高、区分难度越来越大。这就有必要加强检法机关的沟通，通过典型案例指导立案、审判。由于个别判决忽视说理阐述，以是否拨付村账户的形式予以定性，一定程度上造成了判决的不统一。如在张某等三人贪污案中，法院以此15000元拨付村集体账户为由，简单将款项认定为集体资金。事实上，案件中张某三人从地上物清点、登记之初就着手骗取补偿款，并通过协助职能，将不应登记的地上物予以清点，事后从村集体账户将钱取出私分。涉案款项自始至终都是公款，不应以拨付到村集体账户而性质发生改变。国家已将款项拨出并转移到农村集体名下，但在没有发放给村民前仍然是公款(白某等七人贪污即属此种情况，判决却改为职务侵占)。这些特殊情况都需要司法机关通过典型案例予以明确，不断解决实践中出现的问题。

(三)改变立案考核模式，真正做到有案必管、有案必立

目前检察机关的考核机制主要包含查办职务犯罪案件数量，如果法院改变定性，不能算做立案数，这就影响了侦查人员处理案件的积极性。涉及到交叉管辖、管辖不明的情况，侦查人员在案件处理方式上不能真正做到有案必立，更多从考核计分方面考虑，影响了案件处理的及时性。如果现实中再次出现白某等七人与张某等三人类似案件，是由检察机关还是公安机关立案？因此，要破除现阶段村干部职务犯罪管辖、定性的分歧，检察机关要从自身入手，改变机械化的考核模式，从案件办理的法律效果和社会效果入手，多角度、多层次评价案件办理。当然，检察机关要严格遵循管辖制度，严禁办理非管辖案件，但对于此类补偿款案件不应因为法院的个别判决，对现实案件予以推诿，要真正做到在法律规定下有案必管。

(四)同案同判，体现刑法严肃、展现案件影响力

罪刑均衡具体体现是重罪重判、轻罪轻判。要实现对侵占补偿款犯罪处罚的罪刑均衡，就要准确认定资金性质，以查明事实和现行法律规定为准则，杜绝“罪刑异位”。如在白某等七人案件中，镇政府拨付给村会计的补偿款，除村自留款外还包括补偿给个别村民的补偿款，在补偿款尚未发放前，其性质没有改变——公款。但从案件情节看，七人私分补偿款，每人分得20000元，总金额140000元，对于主犯应判处10年以上徒刑。在没有其他减轻处罚的情况下，如判处十年以上有期徒刑，与其所得金额不对称。审判机关考虑到此种原因，变更罪名使其刑期降档判处，造成罪刑异位，破坏了刑法的严肃性。因此，审判机关要结合刑法修正案(九)，细化量刑标准，准确做到同案同判，体现判决影响力。

(责任编辑：李江贞)

2016-06-14

李祖兴(1983-)，男，天津市人，天津市宝坻区人民检察院办公室副主任。

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