水点源排污许可证的主体内容探讨

宋国君 黄新浩

水点源排污许可证的主体内容探讨

宋国君 黄新浩

点源排污许可证制度是一个能够将现有点源排放控制政策整合起来的“一证式管理”的综合性制度，用一个排污许可证的形式，将政府部门对点源的全部排放控制要求明确和清楚地记载到排污许可证中，具有法律效力。

排污许可证制度

排放污染物是违法的，除非得到排污许可。排污许可证是行政机构依法特许某排污单位按照排污许可要求排放污染物的执照，是典型的行政许可。

《行政许可法》（2004）定义行政许可为：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”具体而言，排污许可是直接涉及污染源排放控制事项的行政许可，是环境保护行政机关根据排污单位申请，依据法定程序对申请进行审查，准予其在满足特定的条件下排放污染物的行为，并将要求记载到排污许可证中。《水污染防治法》（2008）确立国家实行排污许可制度，赋予排污许可证法律地位，使之在法律上符合《行政许可法》对行政许可的界定。

排污许可是污染源排放控制的执法和守法文件。排污许可证本身是形式、是载体，其内容是关于点源排放控制要求的所有法规规定。行政管理部门以排污许可证作为执法文书，所有核查的内容和方法以及违法判定的标准都明确写在排污许可证中。排污单位须遵守排污许可证的要求，通过监测、记录和报告等方式向管理部门证明守法状况。

点源排污许可证应包含对该点源排污单位的全部水污染物排放控制要求，即该排污单位全部排放控制单元（包括其中的非点源）的排放限制、排放监测方案、监测管理记录和守法报告要求。

点源排污许可证制度的最终目标是保障地表水质达标，直接目标是明确告知排污单位需要遵守的事项，根据排污许可证的规定提供守法证据，供发证机构审查和核查，确保污染源连续达标排放。《水污染防治行动计划》（2015）第二十三条明确说明要加强许可证管理，禁止无证排污或不按许可证规定排污，深化了排污许可证在水污染物排放控制管理中的重要角色。

我国的点源排污许可证制度建设则刚刚开始。之前的排污许可证制度，无论是定位、内容、制度建设等距本文论述的点源排污许可证制度都有一定差距，本文对此也不再展开讨论，特此说明。

点源排污许可证的他山之石

水污染源通常划分为点源和非点源。美国《清洁水法》（CWA）第502条将点源定义为：“任何能够识别的、封闭的和非连续的载体，能够通过以下渠道产生或可能产生污染物排放，如管道、沟渠、通道、隧道、导水管、取水井、离散裂缝、容器、轨道车辆、集中畜禽养殖场、器皿或其他浮动船只等。点源不包括农业暴雨排放及农业灌溉回流。”

点源一般包括工商业点源和市政点源两类，工商业点源通常是一个具有独立法人的市场单元，市政点源具体包括城市污水处理厂和其他污水处理设施等。按照污染物排放去向还可将点源分为直接排放源和间接排放源。直接排放源直接排放污水进入天然水体，间接排放源则先排放污水到市政污水处理厂，处理之后再进入天然水体。除点源之外的水污染物排放源就划入非点源的范畴，典型非点源主要包括城市暴雨径流、农村和农业非点源、公路非点源、矿山非点源、林业非点源等。

美国点源排污许可证制度发展至今，其覆盖范围不断扩大，内容不断规范和细化。《清洁水法》（CWA）下的国家污染物排放削减制度（National Pollutants Discharge Elimination System，简称NPDES）是美国地表水管理的核心内容。该制度规定所有排入天然水体的点源（包括工商业点源和市政点源，称为直接源）都必须获得NPDES许可证，否则便是违法。排入城市下水系统进入二级城市污水处理厂工商业点源（称为间接源），则需要获得预处理排污许可证，满足市政污水处理厂的相应要求，从而保证污水处理厂的正常运行。对于城市暴雨排放，也参照点源NPDES许可证建立了暴雨许可证；对于其他面源排放活动，则通过TMDL计划、最佳管理实践（BMP）等对污染进行控制，这些具体的管理计划和控制项目同样也是基于许可证管理的思路而制定的。

这一系列政策表明，排污许可证制度在水污染物排放控制政策体系中占据着最为核心的地位。对于地下水污染物的排放控制，也执行类似NPDES的排污许可证制度，只是排放控制的要求更加严格。

点源排污许可证的主体内容

我们所探讨的点源排污许可证应包含了对该点源排污单位的全部水污染物排放控制要求，即该排污单位全部排放控制单元的排放限制（包括排放限值和描述性要求）、排放监测方案、监测管理记录和守法报告要求。

排放许可申请报告

依据《行政许可法》，“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”排放许可申请作为核发排污许可证的前置条件，应当遵循国家和地方现行有效的各项点源污染排放监管政策要求。排污许可证申请报告包括许可申请单位基本信息、产排污环节、监测和排放状况、未达标环节的达标计划等内容（详见图1）。

发证机构对申请报告的完整性、真实性进行审核，以确定是否满足制定排污许可证的要求。

排放许可证的具体制定

图1 水排污许可证申请报告主要内容

排放许可证是发证机构依法根据排污许可证申请报告制定的法律文书，排污许可证主要包括点源的排放限值、主要产排污环节的管理和监测要求、受纳水体的水质监测要求、记录和报告要求等。

第一，排放口及受纳水体的水质目标。排污许可证应首先记载排污单位的排放口信息，包括按照国家相应法规要求设置环境保护图形标志牌。还应对受纳水体进行描述和说明，包括水体名称、所属类别（河流、湖泊或海洋等）和水质目标（水体功能区划等级和对应地表水环境质量标准或海水水质标准）。无论地表水水体质量是否超标，点源排放标准都要按照地表水质标准的要求设定。此外，还应对流域水质规划的要求作出明确回应。

第二，排污口的排放限值。点源排放限值按照排污口制定，是排污许可证的核心，包括对污染物排放的数值限制和定性的描述要求。目前我国实行的水污染物排放标准仍是以污染控制技术为主，点源的排放限值为一个定值，不符合地表水质生物急性中毒和慢性中毒的科学规律，难以保障地表水质标准。美国NPDES许可证中包括了两个层面的排放标准，即基于技术的排放限值和基于水质的排放限值，确保了该源排入的天然水体的水质达标。

2015年12月4日，环保部部长陈吉宁在京表示，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案，初步考虑用5年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度。cnsphoto供图

基于技术的排放限值按照行业制定。排放限值导则通常为绩效标准，以单位产品污染物排放量为单位，包括日最大值和月平均值两个限值。在为工业点源制定基于技术的排放限值时，可根据需要，将排放限值导则中的绩效标准转换成浓度限值和日排放量、月排放量的限值。

当基于技术的排放限值仍然无法达到受纳水体的水质标准时，则必须制定基于地表水质的排放限值。基于水质的排放限值的制定需要参考受纳水体的水质标准，并分析污水和受纳水体的混合特征。当污水和受纳水体快速完全混合时，可使用简单质量守恒方程预测受纳水体中污染物浓度；当污水和受纳水体不完全混合时，则会允许考虑环境稀释，例如建立混合区。混合区是限定的水体区域或水量，在这里污水将进行初次稀释，混合区不得损害水体的完整性，且不能对通过混合区的水生生物造成急性中毒。此时，可通过水质模型预测受纳水体中污染物浓度，从而将水体的水质基准转换为相应点源的排放限值。

除定量的排放限值外，还包括主要产排污设施的与排放有关的描述性要求，以及该点源内非点源的排放控制要求。

第三，监测、记录和报告要求。监测方案的制定包括：监测点位布设、监测频次、监测项目、样品收集方法、分析方法等。监测的目的是收集证据，说明排放污染物符合许可要求，评估点源的守法状态，同时在监测到违法行为时，为任何有必要的执法行动创造基础。监测地点的选择要保证能够测量污水流量和污染物浓度，取得的样本要能代表污染物的排放情况。除监测排放口外，还应在受纳水体上游和下游分别布设监测点位，直接衡量出点源污染物排放对受纳水体的影响。监测频次的设置应考虑数据需求和排污单位的潜在成本，根据具体情况而定，可视工业点源长期守法状况进行相应的增加或降低，以此激励点源合规排放。常见取样方法包括代表取样瞬时情况的瞬时取样和一段时间内连续取样或混合不连续样品得来的混合取样。国家环境保护部门应制定统一的样品分析方法，保证不同操作者进行监测的结果都具有准确性和可比性。

监测记录应包括以下因素：采样的数据、地点、时间；采样者姓名；数据分析内容；数据分析者的姓名；使用的分析方法；分析结果等。监测记录并不需要全部记载在报告中，而是作为企业守法证据进行保留，同时作为现场核查的资料。所有监测记录要求至少保存5年，且可根据管理部门的要求而延长。

CNSphoto供图

报告是对持证单位守法的基本要求，主要包括月度监测数据报告、半年度偏差报告、年度守法报告、违规报告和污染事故报告。年度报告定位为总结性报告，包括监测说明、年度达标排放情况、偏差出现情况和拟定的达标计划等。这些报告都应当公开。

点源排污许可证制度的实施

点源排污许可证制度是一个能够将现有点源排放控制政策整合起来的“一证式管理”综合性制度，用一个排污许可证的形式，将政府部门对点源的全部排放控制要求以规范性文件明确和清楚地记载到许可证中，具有法律效力。许可证的有效期通常为5年，有效期满后需要向政府部门提出更新申请。

政府部门的职责就是制定许可证的具体实施条例，监督许可证的发放、执行以及核查守法证据，规范行政执法。同时，根据污染物付费原则，排污单位可根据政府要求缴纳一定的许可证费。当排污单位违反许可证要求时，则会受到相应处罚。为了达到制止违法行为的目的，行政处罚力度要加大，提高排污单位的违法成本。通过守法监测、记录和报告，解决政府和排污单位排放信息不对称的难题，可为更加合理的环境保护决策奠定基础。

虽然目前我国还未形成健全的点源排污许可证制度体系，但是已经具备了条件和基础。2014年新修订的《环境保护法》第四十五条明确提出“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”；2015年《水污染防治行动计划》则进一步强调加紧制定水排污许可证相关政策。在此背景和契机下，如今我国的污染治理技术水平、管理水平已经足够支持排放标准体系的不断升级，通过整合我国现有对点源排放控制的政策，同时借鉴发达国家成熟的排污许可证制度体系宝贵经验，重新设计以保障水质达标为目标的点源排污许可证制度，对于我国水环境质量的改善显得尤为急切和重要。

（作者单位：中国人民大学环境学院）