部门整体支出绩效评价工作思路初探

关 欣，汪学怡，倪城玲

（1.水利部预算执行中心，100053，北京；2.北京金凯伟业咨询有限公司，100028，北京）

部门整体支出绩效评价工作思路初探

关 欣1，汪学怡2，倪城玲1

（1.水利部预算执行中心，100053，北京；2.北京金凯伟业咨询有限公司，100028，北京）

随着重点项目支出绩效评价工作的逐渐成熟并取得一定成效，部门整体支出绩效评价受到更多关注，各部门、各级单位开始积极探索并开展试点工作。在综合分析不同领域部门整体支出绩效评价工作实例的基础上，分析部门整体支出绩效评价特点，梳理评价的重点与难点，研究提出部门整体支出绩效评价思路和实操性建议。

：部门整体支出；绩效评价；重点项目支出；试点

根据财政部相关制度规定，部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。其中项目支出绩效评价是近年各部门开展工作的重点，已形成了较完善的评价流程及全面的共性评价指标体系。随着新预算法的颁布，预算绩效管理成为新一轮预算管理改革的支撑性工作，部门整体支出绩效评价必将成为今后几年预算绩效管理领域关注的重点。特别是近几年，为进一步提高预算管理水平，加大预算绩效管理力度，中央及各地方财政部门先后在预算绩效管理中开展了部门整体支出绩效评价的试点工作。本文从部门整体支出绩效评价的组织方和具体实施方，尝试总结提出部门整体支出绩效评价思路、程序和方法。

一、基本概念与总体进展情况

1.部门整体支出绩效评价的概念

财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知 （财预〔2011〕285号）指出,部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。为了推进部门整体支出绩效评价工作，财政部在2013年印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）中，对部门整体支出绩效评价共性指标体系框架作出具体规定。2015年，在财政部出台的《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）中，将预算绩效目标分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标和部门（单位整体支出）绩效目标，与预算绩效评价的分类呼应，也再次明确了财政部关于预算绩效评价分类的思路。

近年，地方层面也积极进行部门整体支出绩效评价探索，如北京市财政局印发了《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作规范 （试行）》，将部门整体支出绩效评价定义为：“市财政局根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对市级预算部门整体支出的绩效目标完成情况、产出与效果、预算管理水平进行客观、公正的评价”。2013年12月，海南省财政厅制定 《部门整体支出绩效评价方案》，对部门整体支出绩效评价内容、方法进行了详细阐述，并要求海南省各级财政部门依据该方案制定年度具体评价实施方案。

根据上述制度规章可以看出，部门整体支出绩效评价是指评价主体根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准和方法，对一个部门或单位在一定时期内所支出的所有财政预算资金，包括基本支出、项目支出等，所带来的产出和效果进行的评判。评价的重点一般为该部门或单位在一定时期内运用所有财政预算资金所带来的产出和效果是否达到应当履行职责的要求，或者在满足目前履职要求的前提下，是否尽到了尽量节约资金的职责。因此，与单纯的项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价覆盖面更广、评价层次更深，对部门（单位）日常运行管理的要求也更高。

2.目前我国部门整体支出绩效评价总体进展情况

随着近年公共财政支出规模的不断加大，社会各界对财政资金使用效果的关注度也越来越高。党的十八大和十八届三中、四中全会以及新预算法、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等会议和文件，均对加强预算绩效管理提出明确的要求。在此形势下，各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院关于加强预算绩效管理的决策部署，积极推进预算绩效管理，开展部门整体支出绩效评价试点。截至2015年，共有19个省（自治区、直辖市）开展了部门整体支出绩效评价试点。2006年12月，北京市财政局印发《北京市市级部门预算支出绩效考评管理暂行办法》（京财绩效〔2006〕3018号），并选择了市残联、市投促局进行试点；随着绩效管理工作的逐步推进，2013年北京市财政局又选择市水务局、市卫生局、市医管局等3家市一级部门进行试点；2014—2015年北京市财政局要求所有纳入全面预算绩效管理的单位进行部门整体支出绩效自评。除北京外，各地方及中央部门也积极推进部门整体支出绩效评价试点，如2014年7月，湖南省株洲市财政局选取30个部门进行较大范围的部门整体支出绩效评价试点工作；2014年，水利部选取了两家部属三级预算单位开展单位整体支出绩效评价试点工作，2015年该项试点工作扩展至9家三级预算单位。总体看来，部门整体支出绩效评价已逐渐成为各地方各部门下一步预算绩效管理领域关注的重点。

二、评价的重点与难点分析

与项目支出绩效评价相比，部门整体支出涉及内容更多；单位性质不一导致评价的重点和内容不同，因而评价难度更大，需要的基础性条件更多，有些难点问题需要重点把握。

1.评价重点

根据财政部关于财政支出绩效评价的规定，绩效评价的内容主要是财政支出的经济性、效率性和效益性，包括绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施，以及绩效目标的实现程度及效果等。根据财政部印发的《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》，部门整体支出绩效评价的内容集中体现在投入、过程、产出和效果4个方面，共包括28个评价指标，各单位可在绩效评价实际中选择使用。综合来看，部门整体支出绩效评价的重点一般为：

（1）部门决策过程

包括部门绩效目标的设定、部门预算的配置、年度重点工作安排，部门决策是后续工作开展以及部门绩效顺利实现的前提保证，规范的前期决策过程以及正确的决策方向能够保证后期部门工作的有序开展，进而更好地实现部门预期绩效目标。

（2）部门管理情况

具体包括了预算执行情况以及预算管理情况，通过对预算完成数量、完成进度、调整情况进行评价，保证财政资金按照预期计划足额、及时地投入到最初批复的工作内容中；同时通过对预算执行过程中制度健全性、资金使用合规性等方面进行评价，保证财政资金的支出符合相关规定。

（3）部门绩效实现情况

分为产出与效果两个方面，而部门产出又包括部门基本管理产出与部门所开展的项目产出。通过对部门管理与项目的产出及其对应效果进行评价，全方面评估财政资金投入所带来的效益，为以后年度财政资金的继续投入提供参考依据。

2.评价难点

（1）部门整体支出绩效目标内容庞杂，提高目标设定的科学性难度较大

绩效评价的关键基础和前提是要有明确的绩效目标，而在目前行政管理体系中，大部分部门职能复杂、业务内容多样，财政支出的规模较大、内容较多，设定出清晰、明确、科学的部门整体支出绩效目标难度较大，大部分部门整体支出绩效目标内容往往较为庞杂，因此提高部门整体支出绩效目标设定的科学性成为绩效评价工作中的难点之一。

（2）绩效目标与预算支出的对应关系不够清晰，目标实现的经济性较难评价

部门整体支出绩效评价不同于政府部门其他维度的绩效评价，它是以预算支出为主线，以目标设定及实现程度为核心开展的评价工作。这就意味着有效的绩效评价工作必须要以绩效目标与预算支出之间清晰的对应关系作为基础，只有这样才能科学地评价资金的使用效率和效果。但在部门整体支出绩效评价试点工作中发现，各部门基本制定了年度工作计划、任务重点和绩效目标，也申报了部门年度预算，但没有进一步明确各项预算支出与年度工作任务、绩效目标之间的对应关系，在财务核算中也没有实行权责制度，导致在绩效评价过程中无法考核绩效目标实现的经济性。同时，部门整体支出包含了基本支出和项目支出：项目支出一般与单位履行特定的职责相关，其绩效目标指标的提炼、归类难度相对较低；而基本支出由于主要用于维持人员和机构正常运转，产出指标模糊，很难与部门整体支出绩效目标建立明确的对应关系，除管理有效性外，其他绩效指标也很难进行清晰的评价。

（3）部门整体支出绩效具有外部性、公益性特点，支出效益难以准确计量

行政事业单位整体支出是以履行单位既定职责为主要目标，而不以追求直接的经济效益为导向，其效益目标特别是一些宏观管理工作的目标，更多从服务于社会公共管理和国民经济健康发展的角度考虑。相应的，其产出和效益主要以社会效益为主，最终作用于部门以外的广大社会公众；部分效益的显现还具有滞后性，很难用数学、统计方法进行测算或者计量，如水利部某部门每年需要投入大量经费开展水污染监测、水质监测动态联防等工作，但这些工作并不能带来直观经济收益（即外部性），也无法在短周期内直观体现水质改善等生态效益（即收益的滞后性），因此该部门整体支出效益可能难以准确和及时衡量。

（4）基本支出与项目支出界线不清

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在部门整体支出绩效评价过程中，由于基本支出与项目支出方向不同、发挥的作用不同，因此其产出和效果也应有所不同。但在评价实践中发现，目前两者的产出和绩效很难完全清晰界定。主要原因为基本支出中的公用经费与项目经费之间的支出界线不够清晰，有的项目工作内容与岗位日常工作重合，属于公用经费支出范畴。同时，部分围绕项目支出所进行的业务活动同时需要公用经费予以保障，往往部门履行某一基本职能所需资金同时来源于项目支出经费和公用经费两方面，由此带来的产出和效果难以准确界定应归属于项目支出还是基本支出，给绩效评价带来了一定困难。

三、评价思路与措施建议

1.评价工作思路

（1）明确评价程序

根据对部门整体支出绩效评价工作开展过程中重点与难点的分析，结合相关文件中对部门整体支出绩效评价流程的规定，初步确定部门整体支出绩效评价工作流程应包括前期准备、评价实施、评价结果形成3个阶段，如图1。

图1 部门整体支出绩效评价主要工作流程

（2）确定评价思路

明确评价工作程序以后，要认真分析被评价部门整体支出特点和结构，从而进一步明确绩效评价具体思路。分析近年相关领域试点工作的开展情况，可以看出部门整体支出绩效评价思路一般分为以项目支出为主线和以内设机构为主线两种。

①以项目支出为主线确定评价内容。对于职能较为单一、所开展项目类型较少的部门，开展绩效评价时应该以评价项目支出及管理为主，以评价基本支出为辅。例如在开展水利部某部门整体支出绩效评价试点工作中，通过前期工作了解到，该部门主要职能为负责所辖区域内水环境质量和水质状况监测。同时在该单位年度整体支出中，项目支出占60%，基本支出占40%，且项目支出内容主要是为完成辖区内地表水和地下水监测任务提供经费保障。针对此种类型的部门，一般采用对项目支出进行重点评价、对基本支出进行一般评价的工作思路，开展对该单位年度整体支出绩效评价工作。具体绩效评价工作思路与内容如图2。

图2 水利部某部门整体支出绩效评价思路示意图

②以履行职责的执行机构为主线确定评价内容。实践发现，有些试点部门法定职责较多，各职责内容交叉较少。这些部门通常设置几个与履行主要职责紧密相关的处室来执行履职工作，并申报相应的项目经费来保障部门主要职责的履行；而其他与履行主要职责联系不太紧密的处室和为保证这些处室正常运转而申报的经费，一般以辅助主要履责处室来共同实现部门整体的正常运转和职能。对于此种类型的部门，在开展绩效评价过程中，由于其项目数量较多，如果再沿用以项目支出为主线的评价思路逐个对项目进行重点评价，不仅影响评价效率，也可能出现将部门整体支出绩效评价混同于重点项目支出绩效评价的问题。一般采用以部门内设机构履行职责为主线的评价思路来确定评价内容，重点评价部门内部各处室完成工作内容的一致性和完整性。以教育领域某学校进行部门整体支出绩效评价试点工作为例，该学校主要职能包括校园环境维护、学生培养、师资力量及水平提升等多个方面，学校年度整体支出中包含的主要项目支出有基建类、教学设备及资源购置类、教职工培训类等多种类型的项目支出。绩效评价工作组最终确定了以学校主要内设机构履行职责为主（重点评价），以项目管理评价为辅（一般评价）的评价思路，组织开展部门整体支出绩效评价工作。该部门整体支出绩效评价内容与思路如图3。

图3 教育领域某学校部门整体支出绩效评价思路示意图

（3）开展绩效评价并形成评价成果

明确评价流程并根据不同部门特点确定评价思路和内容后，可开展具体的绩效评价工作。部门整体支出绩效评价的开展过程基本与项目支出绩效评价过程一致，此处不做过多说明。绩效评价成果主要体现为部门整体支出绩效评价报告。通过前期试点工作的总结，结合项目支出绩效评价报告撰写经验，总结部门整体支出绩效评价报告内容如表1。

表1 部门整体支出绩效评价报告内容

2.开展部门整体支出绩效评价工作相关建议

（1）评价内容分清主次，提高评价效率

与项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价内容较多，因此需要核查的资料也增加很多。绩效评价工作有一定的时效性要求，应在保证评价质量的基础上提高评价效率，在进行部门整体支出绩效评价时，应选择全面评价与重点评价相结合的方式，明确评价思路后确定重点评价内容（全面）以及一般评价内容（抽查），进而保证绩效评价效率。

（2）与各方充分沟通确认评价指标，提高评价的全面性与科学性

由于目前部门整体支出绩效评价处于试点阶段，尚未形成正式的程序与文本规范，确定评价指标体系时除遵循《预算绩效评价共性指标体系框架》共性指标体系框架以及“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有运用”的“五有”原则之外，应注意与委托方、被评价单位、相关业务专家进行充分沟通，保证评价指标的全面性与科学性。

（3）关注对服务对象满意度情况的评价

近年，服务对象满意度情况被财政部列为绩效评价的重点关注内容，要求各单位进行绩效评价时必须进行满意度情况评价。在进行部门整体支出绩效评价时也应关注对服务对象满意度情况的评价，确定服务对象时应充分考虑对象的准确性以及满意度的可获得性，具体应包括被评价部门的直接上级领导部门以及部门所开展活动的直接受益对象。

（4）部门整体支出绩效评价应强调监督的外部特性

部门整体支出绩效评价结果反映的公共资金使用效率和效果也是公众关注的重点问题，所以不应简单地把部门整体支出绩效评价作为政府内部绩效管理的一部分，而应该使这项监督措施尽量外部化，在形式上保证监督的客观、独立和公正性。通过建立相关机制使政府部门负责任地达到绩效目标并及时公开绩效评价结果，以提高公众对政府的信心。 ■

[1]财政部预算司.中央部门预算编制指南(2016)[M].北京：中国财政经济出版社，2016.

[2]财政部.预算绩效评价共性指标体系框架[R].2013.

[3]财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法[R].2011.

[4]闯佳妮.行政单位部门预算绩效评价指标构建[D].沈阳：东北大学，2010（6）.

责任编辑 安天杭

Performance evaluation of departmental overall expenditures

Guan Xin,Wang Xueyi,Ni Chengling

Performance evaluation of key projects has been conducted that has resulted in great achievements.As more attention is paid on performance evaluation of departmental overall expenditures,pilot project has been implemented by relevant departments and institutions.Based on comprehensive analysis of overall expenditure evaluation of different departments,the character,key points and difficulties involved in evaluation are examined. Measures and practical suggestions for performance evaluation of departmental overall expenditures are worked out.

performance evaluation of departmental overall expenditures;performance evaluation;major project expenditure;pilot project

F812.45

：B

：1000-1123（2016）04-0046-04

2015-12-03

2016-02-19

关欣，主要从事部门预算绩效管理工作。