日本面向21世纪的长寿社会对策研究

◎张暄

日本面向21世纪的长寿社会对策研究

◎张暄

日本是世界人口平均寿命最长的国家，早在上世纪70年代初期日本就过早地进入了老龄化社会。面对急剧发展的少子高龄化社会，在自上世纪60年代建立的一套健全的高龄者福利体系的基础上，更是面向21世纪确立了“人生80年”的新的老人社会福利体系。介绍和研究日本老人福利体系对于应对我国老龄化社会的挑战，有着特殊的借鉴意义。

《长寿社会对策大纲》——确立“人生80年”的新的老人福利体制

《长寿社会对策大纲》的核心议题是在改革旧体制的基础上，确立“人生80年”的新的老人福利体制，这个面向未来世纪的新体制围绕着以下五个方面的内容展开：完善年金制度和开发再就职的潜力；保健预防为主的医疗保健体制与福利服务体制配套发展；进一步开拓终身教育和社会参与的渠道；改善老人住宅和生活环境；重视专业人员培养和技术开发。

为了确保《长寿社会对策大纲》的实施，1986年日本中央政府发布了《地方政府代行国家机构事务并使其合理化》的法律，它的主要目的是通过推行《长寿社会对策大纲》的契机，向地方政府分权、让权。在这一政策的调整下，地方福利行政开始膨胀和扩充，地方福利事业的发展也出现了生气勃勃的局面。

在1988年10月，厚生省和劳动省联名向国会提出《实现长寿福利社会的基本政策和目标》（又被称为“福利的梦幻”），对以前的计划具体化，提出至2000年实现家庭护理员达到5万人的具体方案。厚生省和劳动省为此分别设置了老人保健福利部及老龄对策部，强化这方面的行政管理。

居家养老、居宅看护的《老人保健福利推进10年战略计划》

据日本80年代有关老人的各项调查显示，大多数老人对老后的生活的不安全感不是来自经济和医疗，而是担心在卧床不起和老年痴呆的情况下，出现本人和家庭都难以应付的局面。现代社会核心家庭的增多，妇女就业率的上升，出生率低下等社会发展的动向，使老人看护面临的困境进一步加剧。为了能在老龄化程度尚未达到最高峰之前，进行资本储蓄，再建老龄者福利的基础，为后代减轻负担，1989年12月日本厚生、大藏、自治三省协同一致公布了《老人保健福利推进10年战略计划》，该计划在对以往改革调整进行总结的基础上，立足于21世纪，确立了国家对高龄者的“保健一医疗一福利”服务的基本方向。

这一战略计划的基本方针：一是坚持福利普遍化的原则，扭转以往重设施轻福利倾向，实现设施福利和居宅福利同时并举；二是老人福利的发展需要社会的综合力量，要形成一个全社会参与的老人福利服务网络。其具体内容又可以归纳为：

（1）以市町村为主体，推选居宅福利对策。居宅福利是为那些居家养老的老人或者不愿意到老人福利设施去的老人提供同样的保健福利服务。居宅福利的行动方案是：10年形成一支10万人的家庭护理员队伍，负责对居家养老的老人进行家庭访问、看护、处理家务等；10年内建设福利保健中心1万所，这是为身体虚弱或者卧床不起的老人提供健康诊察、机能恢复锻炼、入浴和饮食服务的设施。老人早去晚归，有专车接送；普及托老所，10年之内达到5万个床位的规模。这是对短期入所的老人进行看护、治疗的设施。

（2）强化扩充收养福利设施。行动方案是：特别养护福利院由1989年的162000人的收容量增加到1999年的240000人的收容量；老人保健设施由1989年27800床位增加到280000床位；带有看护功能的老人集体住宅由1989年容纳200人增加到100000人。偏远地区的老人生活福利综合服务中心发展到400所。

（3）设置700亿日元的长寿福利社会基金，主要用于居宅福利、居宅医疗的援助；高龄者的精神文化生活、保健的援助；致力于社会福利活动志愿者的援助；老人福利问题的有关研究；对照看老人的家属进行援助等。

（4）无瘫痪老人作战计划。强调以预防为主的方针，将瘫痪老人的发生率控制在最小限度内，为此建立脑溢血预防情报网和以社区为主体的预防及恢复机能训练体系、预防教育体系、看护体系等。

（5）设计充实的晚年生活方案。中央政府成立财团法人长寿社会开发中心，都道府县成立“创造充满欢乐的长寿社会”机构，负责举办老人大学，开展文化教育生活，培养高龄者社会活动指导者，提供调查、研究信息等。市町村是实际推行部门，在社会基层组织各项健康保健活动以及文化娱化活动，使老人度过健康的、有意义的晚年。

（6）长寿科学研究10年计划。建立国立长寿科学研究中心、长寿科学研究援助财团，以及制定老年病预防治疗看护研究的开发计划。

（7）高龄者国立、民间综合福利设施的强化。该推进计划以居家养老、居宅看护为发展方向，以清晰的数字勾画了高龄者看护社会化的前景。在强调地方政府和社区的重要作用的前提下，制定了20世纪末高龄者看护制度所要达到的非常具体的目标，也由此开拓了社区看护制度的模式，将日本的老人福利发展引入了一个新的时代。自1989年之后，日本老人福利的发展始终围绕着这一计划所制定的目标进行，国家逐年加大了对高龄者看护体制设置的预算。各地方政府也从1993年起，根据这一推进计划，结合本地的特点，相继制定了地方老人福利保健计划。与此计划相配套，老人福利服务的专业化也被提到议事日程，社会福利士、社会福利看护士等专业人员职称制度也开始实施。

1995年厚生省在对该计划贯彻实施5年的成果进行了回顾和验证后，认为需要进一步强化看护服务体系，并在为此提出的新计划中，确立了今后5年的发展目标。新计划把发展的重点放在对居家养老体系的配套完善上，扩大了家庭服务员队伍，并新设访问看护服务站项目。新计划体现了这样几个原则：根据利用者主观的意愿，提供相应的福利服务；服务中坚持促进老人自立的原则；充分考虑老人生活环境的延续性和舒适性；福利费用全体国民公平负担；以发展居宅福利为重点。这些基本原则也就是20世纪末日本高龄者福利发展的方针。

东京都“丰富高龄者人生的援助计划”

面对急剧发展的少子高龄化社会，东京都也适时地调整了它的福利政策。在其1999年8月公布的“东京都福利措施的新展开”中，专门制定了面对少子高龄社会的“丰富高龄者人生的援助计划”。其所要达到的目标：是实施能够给所有高龄者带来充实生活的综合化措施；是有效利用高龄者丰富的经验和能力，发挥其作为地区重要成员的作用，促进其健康保持；在必要的原则下，安心利用居家护理服务，全力以赴致力于居家护理制度的顺利实施与稳定运营。

“丰富高龄者人生的援助计划”从健康、社会参与、日常生活、居住、居家护理等几个方面阐明了今后所要开展的工作。

为了长久健康的生活：通过开展各种有意义的活动，促进身心的健康；以健康咨询为契机，固定经常就诊的医生；建立实行健康管理机构；促进与增进健康相联系的街道建设，如能自由散步的道路建设等；在促进健康和加强疾病预防的基础上，改革东京都老人医疗费助成制度。

为了充实的每一天--社会参与方面：制定进一步有效利用高龄者丰富的技能与知识的计划；添加容易上下的公共汽车；把空闲的学校教室作为高龄者的活动场所，充实快乐学习场所；在充实社会参与促进政策的基础上，改革银色制度。

为了自由安心的日常生活：自立支援，如向生活不能自理者提供帮助等；与独居老人建立联系，使其能够随时得到帮助；建立针对独居生活者的访问机构；促进能够安全步行的优美的街道建设。

在亲切优美的居所生活：促进面向高龄者的住宅建设；在住宅改建方面，接受专门的建议和忠告；

谋求相互支持的生活--居家护理：就近整顿作为居家护理保险制度基础的在宅服务机构和入所设施；充实面向少数痴呆性高龄者的生活设施；建立能够安心利用的居家护理机构及保护利用者的机构；为确保优质的服务，强化对从业者的指导；伴随居家护理保险制度的实施，应增加老人福利津贴和特别护理老人的诊老所等养护设施的运营费。

建立为都市居民提供高效服务的都立高龄者设施：关于都立高龄者设施，在谋求有效运营、提高服务水平的同时，还要探讨多样的运营形式，并进行相应的改革。

21世纪日本老人福利制度的借鉴意义

完善的老人福利体系的建立立法是关键。日本在老人福利服务保障方面的经验是通过立法明确国家、社会、单位以及个人的责任，发挥全社会的力量，解决养老问题，既养老的社会化。

依据各国不同的国情选择各自的养老模式。受儒家文化的影响，大多数老人仍然把享受家庭的天伦之乐作为人生的主要价值观念。认识到由于东、西方文化的差距，日本养老方式的选择在借鉴别国经验的同时，更植根于自己本国的文化，创建了一套日本型的福利道路。从上世纪80年代开始，日本政府积极倡导居家养老模式，投入财力、物力、人力，为居家养老提供全面的配套福利服务，“老人保健福利推进10年战略计划”的出台就是这一战略决策的集中体现。并逐渐形成了日本现行的设施养老、居家养老等多形式、多选择的老人福利体制。

老人福利要有专门的行政机构，要实行专业化管理。在日本对老人福利的管理，建有一个贯通中央到地方的老人福利行政领导体系，它直接影响着老人福利的发展方向和进程。对老人福利进行统一的社会化管理，这也是日本老人福利发展的成功经验。

（作者单位：北京社会科学院）