通过应用大数据简化税收征管程序的构想*

王明世（国家税务总局干部学院 江苏 扬州 225007）刘 冬（靖江地方税务局 江苏 泰州 214500）周 文（兖州区国家税务局 山东 济宁 272100）

通过应用大数据简化税收征管程序的构想*

王明世（国家税务总局干部学院 江苏 扬州 225007）
刘 冬（靖江地方税务局 江苏 泰州 214500）
周 文（兖州区国家税务局 山东 济宁 272100）

内容提要:大数据对于推进税收征管转型，推进税收征管现代化具有重要意义。本文基于传统税收征管的实践，分析了其运行困境，并在此基础上提出适应大数据环境简化税收征管程序的设想及其配套措施。

大数据 简化 征管程序

2014年3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时提出，要设立新兴产业创业创新平台，在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造、新能源、新材料等方面赶超先进，引领未来产业发展。这是“大数据”首次进入政府工作报告，也表明其作为一种新兴产业，已经得到国家层面的高度重视。大数据时代到来，将对全球税务部门工作的理念和方式产生冲击并引发新的变革，其核心是利用高科技手段，以最小税收成本，提高税收征管效率。大数据时代的到来，也为我国税收征管改革带来了新的思路和探索空间。对此，笔者尝试，提出利用大数据简化现有征管程序的思路与初步设想。

一、数字经济的兴起给传统税收征管带来的挑战

经过近30年的发展，我国税收征管程序框架基本确立。近年来，移动互联网、互联网+、电子商务等数字新兴业态的兴起，给传统税收征管程序带来极大的挑战。

（一）传统的纳税人登记申报管理方式难以为继

随着电子商务等新兴业态的发展，商事登记制度和行政审批制度改革，进一步激发了社会大众创业、创新的激情，市场主体如雨后春笋大量涌现。在电子商务业态模式下，纳税人不办理营业执照，办理后不申报、零申报、少申报现象大量出现。对此，仅靠传统税收征管方式已远不足以满足税务机关和纳税人自身需求，探索适应大数据时代的税务登记管理已迫在眉睫。

（二）凭证管理滞后于现代交易方式

随着我国税制改革深入推进，按照现行征管模式，发票管理在营业税改征增值税后会更加重要。目前，通过税务系统内部的税收征管信息系统正进行数据集成，许多业务依附于发票。但除了增值税，其他税种征管通过以票控税较为艰难，依托大数据推行信息管税势在必行。这就需要跳出发票管理的传统框架，全力实施以资金流为核心的信息流监控。

（三）税务机关风险应对的精准性问题难以解决

税收确认权是税务机关的固有权力。通过确认给纳税人的申报以确定性，让纳税人更好地从事经济活动，对于维护和稳定市场秩序有着重要的意义，这也是国际税收征管的通行做法。大数据时代带来的是对传统生产经营方式既有格局的打破，比如，一家现代物流企业自身并不拥有运输车辆，而是通过物流电子商务平台，调动个体司机进行运输，导致发票流、资金流、货物流各自在不同的运行轨线上，税务机关用传统的纳税评估等方式，无论是案头稽核，还是实地核查进行税额确认都不足以认定纳税人申报的准确性。

（四）内部涉税信息流转不畅影响征管效率发挥

现行税收征管框架下，税务机关日常税收征管活动被分为税务登记、纳税申报、税款征收和税务检查等若干环节，税收征管机构也与此对应。这些部门在履行职责过程中掌握大量的涉税信息，但由于信息化支撑程度不同等因素，税收征管数据被割裂。由此产生流转不畅的“信息壁垒”现象，既影响了税收征管效率，又影响了和谐征纳关系的构建。

二、基于大数据环境简化税收征管程序的设想

大数据既给税务机关的传统征管模式带来了挑战，也给税务机关改革征管流程，增强征管能力带来了很好的机会。

（一）创新登记方式，以纳税登记归集大数据

税收治理追求的目标是税收征纳关系和谐，应用好大数据是实现这一目标的关键所在。当前，国家正全面推进“三证合一、一照一码”①编者注：2015年5月1日，国务院下发《进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发［2015］23号），提出年内出台工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”的改革意见，实现“一照一码”，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革。的办证模式。笔者认为，可以以此项改革为契机，在条件成熟的情况下，实行税务登记无纸化作业，以纳税人识别号归集涉税信息，以此作为大数据融入税收征管程序的切入点，全面推行跨部门审批“一窗式”受理，并实行办理时限承诺制，压缩审批时限，进一步提高审批效率。同时，还可以实现通过网上集中预受理和预审查，创造条件推进网上审批。

（二）摆脱发票依赖，实施资金流和信息流监控

首先，随着我国税制改革的快速推进，设计对于自然人的征管模式是大势所趋，其中的票据管理是一大难点。2015年1月公布的《税收征管法修订草案（征求意见稿）》新增了自然人纳税人索取和保存收支凭证的规定，此项新规定对于推进直接税改革具有重要意义。但如果对纳税人硬性规定纸质凭证的保管义务，自然人纳税人的遵从成本会很高。笔者认为，如果想把上述规定落到实处，有赖于对大数据的应用。对此，建议增加如下补充：自然人纳税人应当向支付方索取收入凭证，收入凭证可以是数字凭证；自然人纳税人不能及时提供收入凭证向税务机关举证的，税务机关可以核定；银行等金融机构依储户的书面申请，应当向储户提供一定期间的资金往来支付证明；自然人纳税人与支付方交易单次达5 000元以上的金额支付，必须通过金融机构进行划转。这些规定有利于税务机关充分挖掘大数据，通过信息流推送保证直接税改革的顺利实施。

其次，利用大数据破解传统的企业发票管理难题。从理论上讲，如果税务机关通过云计算、互联网，结合税收征管信息系统获取足够的数据，绘制出完整的纳税人“画像”，就可以实现发票电子化，取消现有纸质发票；如果纳税人需要支持凭证，在网上打印即可，我国铁路推行网络售票的经验可以借鉴。对此，可以考虑建设国家大型数据平台，所有电子发票都在该平台上开具，纳税人可以凭纳税人识别号从平台上下载并打印电子发票。税务机关在后台通过纳税人识别号实现查询。从我国的现实情况看，要实现这一目标，还需要通过实施发票价税分离、减少现金交易等一系列改革作为铺垫。很多国家已经在电子发票方面取得了成功经验，值得我国借鉴。

（三） 变传统申报为信息确认，还责于纳税人

截至2013年，我国15-64岁人口超10亿，其中不少自然人是个人所得税、房地产税等直接税的纳税人。若按现行税收征管程序，要求符合条件的自然人纳税人进行纳税申报，实现纳税人如期准确申报的难度非常大，将给税务机关带来很大的管理难度和风险。从税法原理来看，税收申报本为纳税人的义务，应还责于纳税人，税务机关则应通过大数据尽可能地为纳税人提供申报便利。从美国等国家现代化的征管经验来看，税务机关通常的做法是广泛收集纳税人在全国甚至全世界范围内一定期间的收支、财产变动情况，然后根据税收实体法测算出应纳税额，由税收征管信息系统到申报期首日自动推送给纳税人，由纳税人结合税务机关推送来的信息进行校正。在这种模式下，税务机关不仅可以提高申报的精准度，节约管理资源，而且可以减少纳税人遵从成本，真正体现还责于纳税人。

（四）深化挖掘“ERP系统”数据，尽量减少实地核查

《税收征管法修订草案（征求意见稿）》明确税务机关在税额确认和税务检查过程中都有实地核查的权力。但鉴于税收征管实践经验，实地核查程序相对繁琐，而且存在较多程序风险。因此，税务机关应该充分利用大数据掌握企业完整信息，尽可能减少实地核查。而企业资源计划（Enterprise Resource Planning，ERP）管理系统与税务机关互联，为税务机关减少实地核查，加强案头核查提供了条件。ERP管理就是大数据时代企业管理的一个重要标志。当前ERP数据就是针对物资资源管理（物流）、人力资源管理（人流）、财务资源管理（财流）、信息资源管理（信息流）集成一体化的企业管理系统，它包括工厂管理、质量管理、实验室管理、设备维修管理、仓库管理、运输管理等纷繁复杂的信息，是企业的神经中枢。如果和企业ERP系统数据关联，税务机关就可以全面掌握企业“票、货、款”、供应商、客户、经手人、合同等反映的业务走向情况，对涉税疑点的真实性和关联性进行求证。这对实施税额确认或税务检查，较为详尽地检查纳税人生产经营和涉税财务核算情况无疑具有重要意义，可以最大限度地避免税务机关下户核查。

（五）简化税款缴纳机制，推行网上扣缴

简化征税程序是税务管理的全球性趋势。借鉴国际经验，我国可以从几个方面推进简化税款缴纳机制。其一，借助金融工具简化税款征收。2014年9月19日，中国人民银行正式发布了《金融机构编码规范》，统一了金融行业标准。根据该规范，金融机构不再局限于传统的银行，支付宝、余额宝等第三方理财公司也包含其中。金融机构扩围为税务机关实施税款预扣提供了更加广阔的平台，也为顺利实施税收保全和税收强制措施提供了有力依据。在新的电子金融平台下，税务机关可以直接通过电子结算系统和价税分离措施将税款直接划入国库，在业务实现上不再依赖发票，做到伴随交易行为发生税款实时入库，较好地促进纳税人税法遵从。①谢波峰.“互联网+税务”的世界什么规则［N］.中国税务报，2015，5，27.其二，实施涉税业务全国通办。适应大数据发展态势，税务机关可以逐步推行非接触服务，打通线上和线下服务渠道，为纳税人提供全天候的线上服务。纳税人则可以通过网上办税、移动办税、自助办税等线上完成“同城通办”直至“全国通办”业务。比如，外出税收经营管理证明单和临时发票的开具管理，纳税人在全国任何地方都可以办理，无需再到实体办税服务厅办理。②谭荣华，焦瑞进.关于大数据在税收工作中应用的几点认识［J］.税务研究.2014，（9）.其三，为开展纳税信用评价提供支撑。海量数据可以为纳税信用评价提供丰富的信息源。税务机关的税收征管信息系统要配合国家信用平台、公共资源交易共享平台的建设，做好外部数据交换工作，为开展纳税信用评价奠定坚实的基础。其四，助力税款追征。现行《税收征管法》赋予税务机关的税款追征权，包括税收优先权、税收代位权和撤销权等法定权力。这次《税收征管法修订草案（征求意见稿）》又拟设定“先税后证”、“优先受偿权”、“连带纳税人”等条款，极大地丰富了税收追征权的内容。但在实践工作中，由于缺少有效信息，税收追征权较少被使用。通过对大数据的分析与利用，税务机关可以更加有效地掌握充分证据，并利用网络金融平台实现税款追征。

三、对健全大数据征管配套机制的建议

（一）加强数据采集分析，为实施风险管理奠定基础

税务机关加强大数据管理，关键目标在于破解征纳双方信息不对称，这就需要运用大数据技术，从互联网、新兴媒体获取相关信息，以打破信息孤岛，实现内部业务系统和外部门数据的集中存储，并能够对各类数据进行充分整合、信息共享、全景展示和智能分析。依托数据情报平台，税务机关可以建设纳税人遵从风险数据库，包含行业模型、风险指标、风险项目和风险管理案例等功能模块。通过该数据库，税务机关可以实现行业全覆盖、指标多维度，对税收风险进行准确识别和精确制导，使平台成为监控税收流失风险的重器，从而有效提高纳税人遵从度。通过该数据库，税务机关还可以实行基于风险导向的动态管理，对无风险的纳税人不打扰，对低风险的纳税人予以提醒，对风险高的纳税人重点监管，实施有针对性的差别化管理，减少行政成本。

另外，加强大数据管理，税务机关必须强化电子证据意识。新的《行政诉讼法》正式实施后，对税务机关依法履行税收征管程序提出了更高要求，如在行政诉讼中法院可以审查税务机关规范性文件，可以据此对确认的款项进行变更。如果没有相应的税务证据支撑，税收征管将陷于被动局面。为此，税务机关必须强化电子证据意识，有步骤有计划建设电子证据档案。

（二）优化税收征管体制，推行机构实体化管理

大数据不仅要求新的信息技术，也要求税收征管决策过程进行适应性调整，逐步确立真正意义上的属于大数据时代的税收征管体制。一是打破传统税收征管的行政区域束缚，探索建立同城通办直至全国通办的服务模式。在新的征管模式下，纳税人无须到注册地或经营地就可享受“足不出户”的便捷高效服务。二是要打破管户制和管事制之间反复调整的怪圈，尽快跳出传统框架，建立基于大数据环境下的“管数制（管数据）”税收征管新模式。三是要打破行政层级管理，大数据实质上穿透行政壁垒，加速推行征管机构扁平化、实体化、集约化是今后税收征管改革的必由之路。四是打破征管人才平面化培养格局。大数据背景下税收征管人才不仅需要懂征管程序，更需要懂得大数据应用技术，这对复合型税收征管人才提出了更高要求。

责任编辑：高 阳

A Tentative Proposal of Simplifying Tax Administration Process according to Big Data

Wang Mingshi， Liu Dong & Zhou Wen

It is very significant to promote tax administration reform and realize tax collection modernization based on Big Data. The paper analyzes the diffculties of traditional tax collection system according to its working function. Thus， it puts forwards a tentative proposal of simplifying tax administration process based on Gig Data and its coordinated sets of measures.

Big data Simplifying Tax collection process

F810.42

B

2095-6126（2016）02-0074-04

* 本文系中国税务学会学术委员会第四研究部2016年课题“互联网+税收征管”的阶段性成果。