高速公路建设项目代建制管理模式

◎赵晓帆

高速公路建设项目代建制管理模式

◎赵晓帆

自改革开放以来，我国的社会经济形式发生了极大的变化，各行各业都得到了磅礴的发展，为我国经济的快速增长提供了良好的基础。然而，在基础设施的建设上，由于其所需的投资巨大，项目建设的管理业较为复杂等原因，代建制逐渐出现在了人们的视线当中，并且在高速公路的建设上得到了迅速的应用于推广。代建制这一新型的管理模式固然有许多的优点与长处，对我国的高速公路事业的发展起到了极大的促进作用。但是由于实践与推广时间较短，依然还存在有许多问题。本文就基于代建制的含义及特点，对当今高速公路项目代建制的发展与问题进行了分析，并且提出了一些开展代建制的建议，希望能够为我国项目代建制的管理模式起到积极作用。

随着我国社会经经济节奏的不断加快，高速公里建设发展的逐步深入，高速公路建设项目管理模式也在不断的变化，已经朝着专业化、市场化、经济化的方向发展。为了适应我国的经济的快速增长，代建制模式作为一种新型的管理模式应运而生。在我国各地区高速公路项目的建设当中国，代建制作为一个新生事物，目前还处于实践初级阶段。因此，深入的探索代建制模式在我国高速公路领域的发展以及问题，对代建制管理模式的结构类型进行分析，具有十分重大的现实意义。

项目代建制的含义以及特点

代建制模式的含义。简单的来说，代建制就是代理建设的制度，它主要是通过招标等方式来选择专业化的项目管理单位负责建设的实施，是近年来我国政府体制改革的重要内容之一。由于我国的代建制成长周期还比较短，一些关于代建制模式管理模式的理论研究还不完善，有很多学者对于代建制管理模式的解释也都有各自不通过的意见。有人认为代建制就是一个专业化与社会化的工程管理公司，它基于业主的委托完成项目的额实施；也有人认为代建制是政府机构对其投资额度项目，它们通过市场方式来选择代建单位，然后在授权建设与管理；还有人认为代建制就是具有项目法人资质的专业管理公司等诸多不同观点。

然而，基于以上几种观点，笔者认为代建制主要指的是由政府部门投资，交通主管不同委托的专业化代建机构，它是以财政性投资为主或者是直接进行财政投资的非经营性项目实施全过程的建筑组织管理，对整个建设工程起到控制项目投资、质量与工期等项目的管理模式。

代建制项目管理模式的特点。与传统的管理模式不同，代建制模式将“投、建、管、监”这等四合一管理模式转变为投资、建设、管理以及营运四分离的模式。在代建制项目管理模式当中，政府的职能逐渐淡出，监管职能得到强化。从而在一定程度上防止了腐败的现象，对提高资本利用率以及促进我国建设项目的管理水平有着重大的积极作用。于此同时，代建制项目管理模式还具有市场化、专业化、职业化、法律化等显著的特征，从客观条件上迎合了市场经济的发展规律，是我国高速公里建设管理未来的发展趋势。

高速公路项目代建制的优势以及存在的问题

高速公路建设项目代建制的优势。相比于传统的管理模式，代建制特殊的长处与优势主要体现在以下几点：

对高速公里建设项目有效控制。在代建合约期内，依据事先签订的合同规定，代建公司必须要严格的控制投资成本问题，如果代建公司没有有效的把握投资成本，从而造成超标准、超规模、超投资的“三超”现象，其后果全部由代建公司自行承担，因此能够有效的解决在高速公路建设项目当中的“三超现象”。

有效的运用市场竞争模式。代建制通过市场化的招标形式，在众多的代建公司当中能够选择竞争能力最强，专业过硬且最经济实惠的代建公司。同时，还能够避免政府有关部门出于利益的原因，采取暗箱操作的手段，保证了高速公路建设的公平性，更使得建设质量得到了保障。

管理模式更专业化。传统的管理模式存在有诸多与市场经济规律背道而驰的弊端，而且在实际的管理过程的当中还存在有人浮于事、暗箱操作等不良现象。诸如管理指挥部等都有临时组建的，在项目结束之后就解散。而从事代建业务项目的管理公司，由于长期从事这方面的业务，其人员的素质与经验都在不断的提高。而且代建制还具有市场化与合同化的优势，从上而下都不是传统的管理模式可以比拟的。

高速公路建设项目代建制存在的问题与原因。代建制管理模式是由国外引进而来，其在促进我国高速公路发展的同时也有许多与我国国情、文化不协调的症状，而且随着代建制的不断深入，许多问题也逐渐的保留出来。主要有以下几点：

法律制度不完善，代建公司水平参差不齐。目前我国的代建市场法制建设还不完善，高速公路建设项目代建的市场门槛较低，所以导致了有一大批专业水平不足的代建公司进入市场，造成了代建公司水平的层次不齐，为我国的代建市场带来了严重的负面影响，具有优秀代建能力的项目管理公司，对于提高高速公路建设的管理水平有着显著的作用。因此，缺乏健全的法律制度是我国高速公路建设项目代建制存在的主要问题之一。

代建单位无法独立的完成代建工作。我国的高速公路代建单位的委托方与投资方两者存在有一种“婆媳”的上下级关系。在实际的代建过程当中，代建单位往往会将投资方视为“婆婆”这样的上级，代建单位通常都要看“婆婆”的脸色来进行高速公路建设项目的管理工作。使得项目管理过程代建公司无法做到独立完成代建项目，极大的限制了代建公司能力的发挥，也极大的影响了项目管理的效益与效果。

委托方与投资方不受代建单位的监督与控制。出于责权不明等原因，当政府的交通部门作为委托方与投资方的时候，它们往往不遵守合约，独断自行的与设计或者材料设备供应方签订业务合同。这些合同的签订时不受代建单位监督的，从而使得代建单位在高速公路建设项目管理的风险与难度大大增加。甚至，委托方还会对代建方指手画脚，让代建方无从适应，从而影响到整个项目的施工与管理。

高速公路建设项目代建制在我国的实践

直到目前为止，代建制已经得到了我国十几个省市的推广与实践，相应的代建规定也在陆续出台，并且已经形成了以上海模式、重庆模式、深圳模式这三种模式为代表代建管理模式。

上海模式。此模式主要是通过政府投资项目建设，分为政府、投资公司、管理公司三级的管理模式。其中，政府的主管部门、代建单位、投资公司等共同组成整个项目管理的决策机构。这三者在规定的职责范围之内各自独立的履行自己的职责，并且责权一致。

重庆模式。为了使得代建制度更加的专业化，重庆市专门成立了负责管理政府投资工程的城建发展公司。对于代建管理的各个环节都由有关的政府部门统一的提出立项申请，再经专门的决策部门经过投资论证与平衡做出最后的决策，并且将“投、建、管、用”实行适当的分离。实行了以国有资产或者政府资产为导向的几种运营与管理。

深圳模式。深圳则是借鉴香港等地的方法，专门设立负责政府投资工程的工务局。取消了政府投资工程当中“一次性业主”的建设管理模式。工务局的主要职能就是对政府的财政拨款起到协调与监督的作用，以“相对集中、区别对待”为原则。每当使用单位提出项目的功能设计要求的时候，工务局都会派遣专门的审计人士对工程竣工于验收做审定，保证建设工程的质量与施工工期。

对高速公路建设开展代建制的一些建议

完善法制建设，确保代建公司整体水平。各地的政府部门应该尽快的制定有关于代建制实施的相关法律法规，为市场主体提供行为依据以及政府监管提供准绳，并且对公路交通行业的投资体制加以改革。提高高速公路代建制的市场的专业门槛，将一些不具有专业资格的代建公司加以取缔，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从整体上提高我国高速公路项目建设代建公司的专业水平，规范市场。

代建公司加强自身专业素质，提高核心竞争力。对于代建公司自身而言，应该根据市场的需求，加强对各类管理人才的培养与培训，制定专业培训考核计划，逐步提高代建公司自身的专业水平，找准市场定位，提升企业的核心竞争力，以适应新的管理体制发展的需求。

淡化办事职能，强化监督管理。传统的管理模式以及与当下的市场经济不相适应了，通过近些年来的实践我们可以看出，随着国民经济的水平逐渐提高，政府的管理人员能力以及管理手段已经越来越不适应不断复杂的社会管理机制了。政府的职能已经随着社会经济的发展逐渐远离，甚至已经开始阻碍国民经济的发展了。因此，政府部门应该逐渐的改变其职能，而发挥其监督管理的能力，对自身的体制加以改革，建立一个服务性、社会性的政府，最终做到“小政府、大社会”的监督管理模式。

市场经济的确立为我国带来了翻天覆地的变化，高速公路建设引入代建制也是我国投资体制改革的结果。对于政府行政管理体制以及公路建设管理体制的改革还需要不断的深入，政府要淡化一般的办事职能，对自身的监督与服务职能应该做更好的发挥，为高速公路项目建设起到引导作用。同时，逐步完善关于高速公路代建制实施的相关法律法规，让其从立法上确立其地位。并且摒弃传统管理模式的弊端，加强代建公司的自我完善并且转变陈旧的观念，最终实现高速公路建设项目质量、进度与安全的目的。另外，随着代建制的进一步推广，依然还会出现新的问题，需要我们跟进研究与不断完善。

（作者单位：青海省高等级公路建设管理局）