基于PPP模式的天津交通基础设施建设研究——以北京地铁十六号线建设为例

◎文/祁春子　陶志梅

基于PPP模式的天津交通基础设施建设研究
——以北京地铁十六号线建设为例

◎文/祁春子陶志梅

PPP模式作为一种制度变革和创新的方式，对优化资源配置，规范市场秩序和加快政府职能转变等方面起到了至关重要的作用。近年来，随着该模式在我国的大力推广及应用，为政府减轻财政负担的同时也开辟了多元的融资渠道，并通过风险分担、利益共享实现了公共基础设施的快速发展。本文通过引入复合型PPP模式的成功案例，分析该模式对天津市交通基础设施建设运营提供的经验和启发，为PPP模式的长远发展奠定良好的基础。

PPP模式；服务；风险共担；利益共享

一、引言

继党的十八届三中全会中提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，公私合作模式（Public-PrivatePartnership，即PPP）便在我国迅猛发展。它作为一种制度变革和创新的方式，对增进政府和社会资本在基础设施和公共服务等领域全方面的合作，优化配置市场资源，规范调整市场秩序等方面都起到了至关重要的作用。此后，国务院，发改委、财政部相继制定、出台了多项通知和指导意见，推动PPP模式的相关政策措施得以推广运用。因此，在各级政府积极推动和各项政策的大力保障下，全国各地相继推出了众多规模庞大的特色PPP项目。

同时，继我国“走出去”步伐的进一步加快，PPP模式为我国参与国际基础设施建设的合作与投资提供有效的途径，同时，也为“供给侧”改革的开展提供发展动力，激发市场参与投资的积极性和热情，提高供给体系的质量和效率，增强我国经济的持续增长动力，实现我国社会生产力水平的整体跃升。但是，当前PPP模式实际应用推广的程度远低于预期。而且，PPP模式下的项目存在前期投资数额高，签约率低，签约后的回报周期长，不确定性因素多，收益难以保证等问题，使其在推广应用过程中面临着重重障碍，有的甚至以失败告终。因此，PPP模式的发展仍任重道远。

二、天津市PPP模式发展概况及经验总结

（一）天津市PPP模式发展概况

城市基础设施的建设从地铁、轻轨到供水、供热、供电，一直是推动城市经济增长、社会进步、民生改善的重要战略。同时，随着天津市经济的快速发展，城市的地铁建设得到政府和公众的重视，进入繁荣发展的时期。目前，已投入运营的地铁1号线、2号线、3号线、9号线，运营总里程约140km，与市民生活息息相关的场所衔接，可直达意大利风情旅游区、五大道旅游区、津湾广场等旅游景区。在建的地铁1号线的延长里程以及4、5、6、10号线运营总里程可达137km，也将于近年投入运营，以扩大天津现有的交通网络，充实公众的生活圈。预计到“十三五”完成之时，全市轨道交通运营里程可达到400km左右。

尽管如此，天津的地铁建设依然主要依靠市轨道交通集团作为政府融资平台进行投资、建设、运营。即使当前城市地铁建设呈现繁荣发展之势，但实现基础设施的可持续发展依然离不开资金的强力支撑。同时，作为具有公共物品属性的基础设施，严重依赖政府筹集资金，必定会因政府的垄断经营，缺乏竞争导致质量和效率的低下，管理水平和服务能力的退化，甚至加重政府的财政负担，影响甚至阻碍其他行业的发展。因此，不管是迫于民生需求的迅猛增长，还是财政压力的巨大负担，天津都应响应国家鼓励社会投资者参与公共基础设施建设的号召，积极引入民营资本，推进投融资运营机制改革，运用市场化运作的模式为促进城市基础设施建设的发展开辟新的渠道。

（二）天津市PPP模式发展的经验总结

事实上，PPP模式的应用与推广在天津已并不陌生。早年间，天津便率先在各种公共基础设施项目的建设上通过引入政府、企业、社会等多元化主体参与实行改革。作为本市经济技术开发区的重点环保工程，天津滨海新区第一座污水处理厂由法国威立雅水务公司与泰达控股公司合资成立，名为天津泰达威立雅水务有限公司。该处理厂首次采用了先进的进出水和双池串联工艺技术，总投资达1.6亿元。其中，泰达控股公司将新公司49%的股权交于威立雅水务公司控制，并使其取得该公司20年的特许经营权，实施委托经营。在双方此后共同达成协议后，不仅有效提高了污水处理的运营效率，减轻了资金压力，也在一定程度上树立了良好的公司声誉。此后，天津市又通过PPP模式为其他公共基础设施项目筹集到大量外资，改善了整个市区的用水和生态环境，也促进了城市水务质量和政府公共服务水平的提高。

2011年，天津市静海县政府与天津紫兆环保产业投资有限公司建立合作关系，共同成立紫兆生活废弃物处理有限公司，并出资3000万元作为建设资金支持。在双方签订的合同中明确规定，将51%的股份归私人企业所有，并授予30年的特许经营权，建设出6.3万平方米的垃圾处理场。经过私人企业参与投资建设的垃圾处理厂采用了先进的SWR技术，以自动化手段将垃圾封闭化处理，实现了生产的零排放。同时，该公司还引入了无害化处理技术，使部分垃圾变废为宝，实现了循环利用。

PPP模式应用与推广的脚步还在继续。2015年，天津市成功举办了PPP项目的推介会，为有关项目进行大力宣传。同时，政府还通过调拨专项资金为建委、滨海新区、静海区等5个单位的13个项目予以资金支持，并进行项目的编制规划、评价论证、咨询帮助、拟定合同文本等工作，推动PPP模式在天津市迅速发展。

不言而喻，PPP模式的应用与推广在一定程度上对公共产品供给机制和政府职能转变起到正向的促进作用，不仅使政府从“大包大揽”的全能型过渡为“你划桨来我掌舵”的有限型，大大缓解了政府的财政压力，有效减少了融资平台高债务现象的频频发生，还提升了行业技术和管理水平，促进公共产品供给机制的有效改革，实现了公共基础设施市场的进一步开放。其次，通过引入市场竞争机制，打破了政府对市场的垄断，并充分发挥私人企业的“鲶鱼效应”，为公共基础设施市场平添活力，在政府和社会力量彼此充分借势的基础上，实现优势的最大化发挥，有效提高了基础设施的供给效率，并改善了产品的质量与服务水平。另外，多元化的资金来源拓宽了城市基础设施的投融资渠道，大大降低了社会力量的进入门槛，不仅发挥了市场在资源配置中的决定性作用，更实现了政府与社会在公共事务和社会管理上的“共治”。

因此，PPP模式在天津市的应用与推广还需继续推进，在推进的同时更应密切关注国内外PPP模式的成功案例，为天津市城市公共基础设施的可持续发展积累值得参考的经验和教训。

三、案例分析

随着城市化的步伐趋紧，人民生活水平提高的同时，对城市公共基础设施的需求也日渐提升，这就导致政府有限供给能力无法满足人民日益增长的需求。而地铁作为城市基础设施的重要组成部分，其建设和发展与人民的生活息息相关。因此，积极解决供给不足、满足人民出行需求是城市发展的当务之急。

北京地铁与其他公共基础设施面临的问题相似，攀升的建设运营成本和政府有限的资金支持使其发展速度缓慢滞后。因此，北京政府为有效解决当前问题，积极引入PPP模式进行地铁建设。地铁4号线作为首个运用PPP模式的地铁线路，在一定程度上为城市交通基础设施引入多元主体投资运营，缓解了政府的资金压力，提高了整个城市交通基础设施的运营效率和服务水平。但是，传统PPP模式还存在一些问题亟待解决，比如由于交通基础设施的专业性强，投资规模大，使其对出资能力有限的社会力量提出更高的投资要求。因此，为适应新形势，解决新问题，复合型PPP模式便应运而生。

虽然，复合型PPP模式是城市地铁建设运营的一次全新尝试，但事实上，基础设施建设中股权融资的应用已不乏先例。比如早在2008年，京沪高速铁路股份有限公司就以股权计划方式通过7家保险机构募集资金进行投资运营。随后几年也相继出现这种复合型的发展模式。可以说，新型的PPP模式的推广与运用具有一定的可行性。

（一）案例说明

2015年11月，在“第十九届北京·香港经济合作研讨洽谈会”上，北京与京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁十六号线项目特许协议》，协议规定通过PPP模式与股权融资的结合（称为“复合型PPP模式”），将北京地铁16号线的特许经营权授予京港地铁有限公司，特许期为30年。

地铁16号线计划总投资474亿元，分为A、B两个部分。A部分为土建工程项目，主要通过引入中再资产管理股份有限公司（以下简称“中再资产”）进行股权融资，融资金额约为120亿元；B部分主要为机电项目，以特许经营方式由京港地铁负责运营管理，总投资150亿元。其中，北京地铁16号线A部分的土建工程项目主要资金来源为京投公司投资以及股权融资组成。在股权融资过程中，由股权投资人通过保险股权投资计划或其他可行方式募集，剩余部分资金由京投公司负责投资。期间，股权投资人为避免为运营管理中的风险所影响，不参与地铁的运营管理，而是将所持有的股权全部委托于京投公司。同时，在超过20年的股权投资期后，京投公司按原值回购股权投资人所持的公司股权。股权投资人在股权投资期间，规定禁止其通过将股权向第三方转让获取投资收益，获取投资收益只能以股权权益让渡对价款或其他名义进行。而在地铁B部分的特许经营中，京港地铁公司被授予30年的特许经营权，主要负责地铁A、B两部分的运营、管理以及全部设施维护和除洞体外的资产更新改造和追加投资。其收益可通过票款收入、非票务业务的经营收入以及政府补贴等方式在一定范围内合理获取。在特许经营期结束后，京港地铁公司须将项目设施完好、无偿移交给16号线公司或市政府指定部门。

（二）经验借鉴

北京地铁16号线在传统PPP模式的运用基础上，创新性地引入股权融资，实现了交通基础设施的高效快速发展。因此，其建设运营及管理中的实践给天津市交通基础设施的发展提供了值得借鉴的参考经验。

1.兼顾各方利益，促进多元融资模式的结合

在PPP模式中，多方参与者有着截然不同的目标定位，在风险分担和利益共享方面表现出不同的诉求。因此，在16号线项目中创新性地将股权融资和特许经营结合，对各方的利益加以考虑。比如，股权投资人不愿为建设、运营环节的风险承担过多的责任，只求获得稳定的收益，因此，企图通过将所持有股权进行委托转嫁风险；而私人运营商以获取最大利润为目标，偏好较高的投资回报率，因此承担了较高的建设、运营风险。交通基础设施建设和股权融资在期限、规模、收益上的高度匹配都为两者的有效结合提供了有力的保证，既缓解了政府的资金压力，又符合保险资金的投资需求。同时，通过引入多方社会资本有效分配了股权投资人和运营商之间的风险与利益，在双方明确各自职责的基础上，获取合理收益，充分调动了投资者积极性，有助于引入大规模的社会资本。天津市在城市交通基础设施发展过程中，可借鉴多元融资模式的结合，促进资金和技术问题的解决，同时也改善了交通基础设施的投资建设效率和服务水平，实现不同投资者各自的利益，在合理的风险分担利益分配基础上推动交通基础设施的可持续发展。

2.分析风险特征，建立合理灵活的风险分担机制

合理、灵活的风险分担机制是一个项目能否成功的关键保障。由于项目参与主体以不同目的参与PPP项目，而项目风险的阶段性、复杂性决定了无论是政府还是私人投资方过多承担风险都会导致项目的失败。在地铁16号线的建设运营中，京投公司首先对风险进行识别和判断，后在分析风险特征的基础上，以风险分担的根本原则出发，让最有能力应对和控制风险的一方承担风险，以降低风险发生的概率，达到风险控制的目的。其次，承担较多风险的一方理应获得相当比例的收益，保证参与的公平，有效调动风险承担方的积极性。最后，风险分担不是有能力一方的全部承担，而是在平衡风险分担的基础上，使有能力一方适度承担较多比重的风险，避免风险的“一边倒”。因此，在风险分担问题上，可加强风险分担的动态监测；保证风险被及时发现和处理；也可依据相应法律法规和具体项目的情况，分配项目中可能存在的各种风险，制定一套合理的项目风险分配流程，使项目负责者在风险出现时能从容应对。

3.提高资金利用率，实现资金使用的有效控制

一般而言，社会投资者在项目投资建设过程中可能会出现节省投资的现象，相应地，收益水平也会随之提高。但由于传统PPP模式下，通常将项目工程量作为衡量工程投资完工的根本标准，导致在投资建设中频繁发生资金浪费的现象。因此，为避免传统PPP模式的不足，地铁16号线吸收借鉴4号线的经验，对投资控制方法进行调整，通过委托有关专业公司进行预算控制，以实际投资资金作为衡量工程投资完工的根本标准，并进行审计［8］。最后，被授权审计的京投公司组确保使150亿社会资金在地铁B部分实现了足额到位的投入。可见，建立有效的投资控制方法能够相应提高资金利用率，发挥资金运用的最大效益。因此，在天津市交通基础设施建设经营过程中也应对投入资金进行有效控制，保证资金的合理有效利用，减少投资成本。同时还可针对性地设立第三方监管，对资金的调拨和使用进行有效监督。

4.加强前期工作的社会参与，实现项目的有序开展

北京地铁16号线在项目前期招商工作进行时，积极促进社会投资者参与工程设计和设备招标，既对项目的开展进行了宣传，促进参与者对此的认识和了解，又加强了项目建设和运营环节的有效衔接，大大改善了交通基础设施的建设和运营水平。因此，在未来对PPP项目引进的同时，要加强投资者对前期工作的参与，减少项目实施中的摩擦与阻力，对实现项目的有序开展具有重要的促进作用。

四、结语

目前，PPP项目在我国的推广和应用还充满了未知和挑战，在其运作过程中可能会遇到各种各样的困难。但是，地方各级政府的积极推动和政策支持，使全国各地相继推出众多规模庞大的特色PPP项目，促进了其在我国的蓬勃发展。尤其交通基础设施领域呈现出对PPP模式的迫切需求，更为其发展提供了众多机遇。因此，市场应发挥它在该模式下的优势和积极作用，与政府协力合作，进一步改善基础设施与公共服务的效率与质量。本文立足对引入的复合型PPP模式进行分析，为该模式在天津市的运用与推广提出可供参考的建议，但其实施还有待于未来的实践检验。

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［5］尹贻林，尹晓璐.北京地铁4号线PPP建设模式风险分担研究［J］.铁道运输与经济，2013，（10）：6-11，36.

［6］郝伟亚，王盈盈，丁慧平.城市轨道交通PPP模式核心要点研究——北京地铁M号线案例分析［J］.土木工程学报，2012，（10）：75-80.

［7］黄恒振，周国华.公私合营（PPP）项目风险再分担问题研究［J］.建筑经济，2015，（10）：17-20.

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责任编辑：曲宁

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A

1006－1255－（2016）06－0033-05

2015年天津市社科规划基金项目：城市公共基础设施绩效与公众感知评价的契合度研究——以京津冀主要城市为例，课题编号TJGL15-040，研究期限：2015-2016

祁春子（1993—），天津商业大学。邮编：300134

陶志梅（1973—），天津商业大学。邮编：300134