地方政府债务风险防范对策探究

齐齐哈尔大学审计处　王鸿

地方政府债务风险防范对策探究

齐齐哈尔大学审计处王鸿

地方政府债务融资不规范、债务资金使用监管不力、部分地方政府偿债能力较弱、违规使用债务资金造成资金使用效率低下等问题导致地方政府债务风险加大。本文通过剖析影响地方政府债务风险的各种因素，提出地方政府债务风险防范的具体措施。

地方政府债务风险因素风险控制

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务（以下简称“地债”）是指依据信用原则，地方政府有偿、灵活地取得公共收入以满足其履行职能所需资金的一种形式，主要包括直接债务、担保债务、政策性挂账三个方面。

（一）地方政府债务的种类

（1）直接负债。一是直接借款，主要包括国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等各项借贷款；二是地方政府部门拖欠的包括建设项目工程款拖欠工程款；三是扩大义务教育支出；四是社会保障资金缺口（包括养老保险基金与失业保险金的缺口）；五是拖欠政府机关、事业单位及国有企业职工工资等。

（2）或有负债。或有负债是指由过去发生的事项或交易所产生的潜在负债，其存在是通过未来不确定事项是否发生才能予以证实。这类债务包括8个部分：一是由地方政府提供担保或变相提供担保的债务，这类债务在地债中所占比例最大；二是地方债券，地方政府避开《预算法》的规定，通过国企发行企业债券；三是国有企业亏损或破产；四是下级地方政府财政危机；五是进行国企改革的一些支出成本；六是各级金融机构的不良资产；七是一些政策性投资公司的呆坏账损失；八是应对自然灾害与突发事件的紧急支出等。

（二）地方政府债务及其风险现状20世纪90年代中期我国进行财政体制改革后，部分地方政府由于原有财政体制缺陷遗留的影响出现财政赤字规模不断扩大、政府债务日益沉重等一系列问题。同时，由于各地方政府对负债管理相对滞后，很多地方政府在使用债务资金的效率方面呈现出经济效益低下的现象，还有一些地方政府不断使用新增债务去偿还原有债务，导致地方政府债务资金的使用陷入恶性循环的怪圈，债务膨胀日益严重，加大了债务的风险。而地方政府债务的不断蔓延及发展将产生十分严重的后果，不仅会加剧城乡经济与社会发展的差距，还将诱发种种社会矛盾，严重制约地方经济的可持续发展。

我国各级地方政府目前均存在不同形式的负债，并且数额呈现出不断上升的趋势。越是基层的地方政府，其负债额度及规模也越大。审计署于2011年审计了1979年至2010年底全国共计31个省市区的地方政府债务情况。审计结果表明，截至2010年底，我国地方政府债务已达到10.72万亿元；随后，审计署又选取全国共计36个地区（其中包括15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区），审计其2011年和2012年的地方政府债务，审计结果表明，2012年有16个地区的资产负债率超过100%。其中，有9个省会城市需要由本级政府直接偿还的债务率超过100%，个别甚至高达188.95%，如加上地方政府负有担保责任的债务，债务率最高将达219.57%。不仅如此，14个省会城市由本级政府负有直接偿还责任的债务已超过181.70亿元，其中2个省会城市本级政府逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。截至2012年底，36个地方政府本级地债余额达到38475.81亿元（其中，直接债务18437.10亿元、或有负债20038.71亿元），比2010年增长12.94%。

我国地债具有数额大且管理不规范的特点，且多数地债受《预算法》的约束都以隐性状态存在，地债规模很难准确计量，地债偿还所遇到的问题也比较复杂。同时，地债风险逐渐开始通过金融机构向金融风险转化，地方政府债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。

二、地方政府债务风险的成因

地债风险是指地方政府对其所承担的债务不能按期偿还本息的可能性及相应后果，可分为偿债风险与流动性风险。前者是指地方政府资不抵债，资产负债率超过100%；后者是指地方政府的资产总额虽然大于其负债总额，但由于资产缺乏流动性，地方政府无法对其负担的债务按期还本付息。根据风险的表现形式，地债风险可以分为四种：一是规模风险，是指由于债务规模过大而导致不能或不按期偿还债务的风险；二是效率风险，是指由于债务资金的使用与管理效率低下所导致的风险；三是结构风险，是指各类债务结构所显示出来的风险，包括直接显性债务与隐性债务、或有显性债务与隐性债务风险的结构及其相应地在总债务结构中的比例；四是外在风险，是指由于地方政府不能按期偿还债务所引发的其他各种风险。如当地方政府不具备偿还能力时，会采用包括提高税费、挪用其他财政资金、向上级政府转移债务等各种方式来偿还。如果发生这种情况，将导致其他财政项目资金缺口，从而引发社会不稳定因素的增加。相应的，影响地方政府债务风险的因素主要有：

（一）中央与地方的事权财权划分不合理虽然按照公共产品的范围对中央与地方政府之间的事权进行了划分，但还存在不能具体界定事权的问题，其稳定性也较差，且中央与地方政府的事权相互交叉，在一定程度上形成了支出责任不够明晰的状况。比如：应由中央政府承担的项目或支出被强行推给地方政府，如大型水利工程移民、地方驻军补贴等；而地方政府有时通过一些不正当手段，将本应由地方政府承担的支出转移给中央政府。中央和地方政府财权在划分上存在不科学性，正是由于中央与地方政府的事权划分不清晰导致的。同时，财政体制改革只能通过基数法来确定各方的既有利益，也加大了不同地区间经济发展水平的差距。

（二）地方财政自给能力弱中央政府和地方政府之间分税不合理、中央集中地方政府财力速度过快等是造成地方政府财政自给能力减弱的主要因素，尤其是地方政府支出职责不断扩大、供养人口过多等。现阶段，我国地方财政缺口问题还很难通过其他渠道或手段予以弥补和消化，如转移支付。而且由于各级地方政府不具备税收的开征权、调整权，各级地方政府的财权需要层层向中央集中，导致各级地方政府税收的增长受到很大限制。在这些可弥补的渠道被阻隔的情况下，地方政府只能通过举债维持运营，而举债规模的扩大必然加大地方政府债务的风险。

（三）债务资金管理分散我国地债资金多分散于政府的不同职能部门及下属的各个企事业单位，这些债务资金由于不受中央政府及所在地方人大的监督，导致地方政府不能准确计算债务资金总量。因此，各级地债资金使用效益低下的主要因素是债务资金管理分散。同时，由于地方政府的债务资金总量不能准确计算，控制债务风险的各种指标也就无法计算，相关地债的偿还也就无法被纳入年度预算，只能等债务到期时地方政府才被迫介入。有时是通过财政预算扣款来被动地偿还债务，有时也会使用部分后备基金或者利用财政预算外资金暂时予以垫付。显然，如果这种债务管理体制不能得到纠正，陷入偿债高峰期时地方政府就必须偿还巨额的债务资金，一旦资金链断裂就可能引爆地方政府的债务危机。

（四）缺乏科学、规范的融资过程由于地债涉及到政府部门及不同的企事业单位，形成管理分散的局面，导致各种债务融资缺乏系统、科学及合理的规划和论证。并且很多地债投资项目是低水平重复建设项目，使用效益不大。由于地方政府负责人在立项时往往只考虑个人或班子政绩，而没有考虑项目的社会效益和生态效益，甚至忽略债务结构、政府实际清偿能力等因素。最终导致各级地方政府盲目地为投资项目提供信用担保，扩大了债务融资的规模，远远超过政府的财政与实际偿还能力。由于配套工程建设资金供应不足，造成部分投资项目停建，导致债务资金的投资无法收回。

（五）偿债责任不明确，缺乏硬性约束由中央向地方政府转贷的债务，其融资形式的主要缺陷是债务偿还责任约束力软化，地方政府为将这一偿还责任转嫁给中央，尽可能地拖延转贷资金的偿还时间；而对于其他地债资金的偿还来说，同样存在严重的债务偿还责任不明确的问题。目前，大多数地债融资主要依托于地方商业银行或者信托投资公司进行运作，由于追求利益最大化是这些投资机构的商业本性，在融资过程中必然把经济效益作为首要考虑的因素，此外还要兼顾政府政策性投资需求、政府及其自身的社会责任等因素，因此债务融资决策与投资主体在责、权、利关系上缺乏明确的界定，使得这类投资机构出现无法按期偿还债务的情况时，往往依赖于地方政府，在客观上也加大了地债资金的风险。

（六）对地债融资违规行为的处罚力度不够关于地方政府公开举借债务资金的行为，《中华人民共和国预算法》明确规定：“各级地方政府不得发行地方政府债券，法律和国务院另有规定除外”。然而，由于我国缺乏对地方政府公开举借债务行为的处罚法规和办法，对地方政府各种违反规定私自发行债券或集资的行为没有进行强有力的惩罚。这种“有令不止”的结果就是，少数地方政府超越国家法律、法规的规定直接公开举债，还有一部分地方政府在不直接违反国家法律法规的基础上，采取各种方式和途径对内发行债券和对外融资，变相进行举债，这也在一定程度上增加了地债融资行为的风险。

（七）竞争行为加剧了地债风险各级地方政府之间的竞争在推动经济体制变迁、整体经济市场化、促进发展民营经济、促进地方政府创新技术与制度、改善基础设施等方面发挥了积极的作用。地方政府的竞争也会产生消极影响，如：由于存在地方经济发展的保护行为，形成不合理的区域经济结构，伴随着经济的增长产生巨大的交易成本；阻碍市场体系的统一以及市场机制资源配置基础性作用的有效发挥；加剧区域经济发展的不平衡；产生税收递减效应，削弱了地方政府财政收入持续增长的基础等。各级地方政府之间的竞争最终以追求本地区利益最大化为目标，主要通过改善基础设施以吸引投资、过多干预国企、为争取中央财政投资而配套地方政府资金等方式来实现的，这些都会直接或间接地导致地债的产生，加剧地债风险。

三、地方政府债务风险防范对策

由于地债种类较多，形成原因复杂，债务持续时间长，无论是摸清真实情况还是彻底清理整治都是艰难的过程。因此，必须调动国家及全社会各方力量，采取综合配套措施和办法积极慎重地处理。

（一）清晰界定各级政府之间的财权与事权在处理中央和地方政府之间关系时，应遵循财权与事权划分的基本规则，在市场经济体制与公共财政框架基础上，参照发达国家的做法对存在问题较多的服务领域，如教育、医疗卫生、社会保障等的财权与事权责任进行划分，尽量减少交叉和重叠，并以法律的形式固定下来。同时，在划分地方各级政府财权与事权责任上要遵循“重心应适当上移”的原则，即省级政府在提供公共服务中要发挥更大的积极作用，还要建立各级政府基本公共服务的共享和分担机制，尤其是一些基础性公共服务（如教育、医疗等）需要各级政府共同分担。此外，基于财权要与事权相互匹配的考虑，除首先保证中央财权与事权的相对集中之外，还要给予地方政府一定程度的税收自主权，使其在管辖范围内可以自行决定税基及税率。此外，不但要给予各级地方政府在一部分共享税上更多的发言权、参与权和决策权，还要考虑将一部分税种的管理权下放给各级地方政府，比如一些区域性较强、不会影响经济发展全局及税收分配格局的税种，以提高各级地方政府的财政供给能力。

（二）建立健全地债管理的法律法规随着我国市场经济的快速发展，市场经济体制也不断完善，市场经济体制的发展在客观上也要求必须依法依规理财，这也成为化解地债风险的必然选择。为防范地方政府债务可能造成的风险，应当不断完善关于地债管理的法律法规，包括债务清偿条例、投资决策失误责任、投融资决策条例等，以进一步加强各级地方政府的投融资项目的法制化、规范化、科学化管理。同时还要制定对违反相关法律法规的行为进行处罚的细则，使地方政府负责人切实承担起职责。

（三）编制地债预算，建立地方财政清偿基金机制地方清偿基金机制是指地方财政每年通过安排一定比例的财政预算、财政调剂资金、投资项目获得的经济效益等各种途径，建立地方财政清偿基金，用于地债的偿还。同时，考虑到地债清偿的长期性与艰巨性，为了确保清偿基金的长期稳定，一方面要求安排年度财政预算时每年必须将偿债作为固定支出项目，并按一定比例增长；另一方面，对有经济收益及偿还能力的投资项目，政府的财政部门还要对其经济效益情况进行实时监控，并制定和执行债务清偿计划，将所要偿还资金的本息定期汇入专设的清偿基金专户，统一由地方政府的财政部门还本付息。此外，编制地方政府债务预算可以有效加强对各级地方政府举债行为的约束，控制地债风险。将偿还地方债务资金纳入各级地方政府的年度财政预算中，有利于避免因年底激增的偿还债务支出所产生的地方政府财政吃紧等问题，还能保证地方政府清偿债务资金来源的稳定，严格控制地债的增加。

（四）建立地债风险预警机制地债风险预警机制是在分析地债风险的基础上，设计一系列的地方债务评价统计指标，通过获取、观察和计算相关统计数据的变化，并运用相关的计量经济数量模型，定量、定期地汇总、分析地债的增减状况、构成以及新增加地债形成的原因与趋势，对地债产风险采取规避措施，及时预警。同时识别各级地方政府面临的各种风险，使地方政府决策部门及时调控，尽可能降低地债风险所带来的损失，以最小的成本控制地债风险。建立地债风险预警的主要目的是识别并评估各级地方政府所面临的债务风险，对可能发生的风险进行控制，以防止、降低损失的发生。

（五）将地债管理纳入地方政府绩效评价体系将地债管理纳入各级地方政府及其主要决策者、金融机构监管部门及其负责人的绩效评价体系，建立严格规范的债务投资决策责任制，在职务升迁时纳入考核范围。建立地方政府绩效评价体系的关键环节是各级地方政府建立严格、明晰的债务投资决策的责任制度，明确投资项目负责人所应承担的管理责任、偿债责任和领导责任。地方政府在产生直接债务或或有债务时，应按照国家相关法律规定执行，同时，要坚决履行地方政府财政预算信息及地债信息在政务公开中披露的义务。财政部、审计署等国家机关要切实加强地债的管理，重点清理、规范地方政府的担保债务、公司融资行为，绝对禁止以地方政府财政收入等担保债务的违规做法。地方政府领导在推动地区经济发展时，必须以国家相关的法律法规为依据。同时，如果地方政府及其融资平台在无担保、无效抵押的情况下获得贷款，或者在财政收入和项目收益没有保障的条件下获批发行债券，金融监管机构及其负责人也应承担一定责任，以保证贷款发放及债券发行依法依规进行。

（六）拓宽各级地方政府的融资渠道为进一步缓解地债的融资压力，可以拓宽融资渠道，合理借鉴国外地方政府BOT、ABS等融资的先进经验及办法。此外，为使地方政府举债合理化、规范化，还可以建立公开的地方政府融资渠道，并设法减小隐形债务的规模。对现行《预算法》关于“地方政府不得发行地方债”以及《担保法》中有关地方政府融资的相关条款的规定要进行修改和完善，利用制度约束及政策导向审慎选择和确定地方公债的发行主体资格、债券利率与期限、发行方式与对象、债务资金的投入方向等，从而系统化、规范化管理地方政府发行公债。允许各级地方政府适度发行公债，可以进一步缓解地方政府在基础设施投资领域与公共服务中的财力不足的状况。

［1］顾宁：《化解我国地方政府债务风险的对策研究》，《经济纵横》2011年第1期。

［2］于海峰、崔迪：《防范与化解地方政府债务风险问题研究》，《财政研究》2010年第6期。

［3］顾建光：《地方政府债务与风险防范对策研究》，《经济体制改革》2006年第1期。

［4］徐诚：《防范地方政府债务风险的国际经验及中国视角》，《金融理论与实践》2011年第11期。

（编辑朱珊珊）