新疆昌吉地区回族失地农民就业保障现状分析

解霄椰

（西南民族大学管理学院，四川成都610041）

新疆昌吉地区回族失地农民就业保障现状分析

解霄椰

（西南民族大学管理学院，四川成都610041）

随着城市化进程的推进，新疆昌吉越来越多的农业用地被征用，影响到当地回族农民的生活。失去土地后，除了政府发放的征地补偿外，如何通过就业保障来长期维持少数民族地区失地农民的基本生活显得尤为重要。本文通过对昌吉土地征用情况及现状的分析，探讨了现有对失地农民就业保障措施的不足，进而突出就业保障对回族失地农民的重要性。而完善就业保障措施，对保障少数民族地区失地农民基本生活以及民族地区的稳定有着重要作用。

新疆昌吉；回族失地农民；就业保障

一、引言

1、研究背景

昌吉①地处新疆维吾尔自治区，是昌吉回族自治州州府所在地，成立于1954年。全市总面积为8215平方公里，总人口约为53万人，其中少数民族人口15万人，回族居多。

随着《昌吉市城市总体规划（2005—2020年）》的出台，昌吉的城市性质被定义为乌鲁木齐都市圈的副中心后，其发展方向开始有所变化，城市规模不断扩大，土地需求量急剧增加，大规模的农业用地转为工商业及建设用地。同时，由于昌吉属于回族聚居区，回族农民数量较多，其由于自身能力及所处环境的限制，在失地农民中处于弱势群体。在这种情况下，回族失地农民在失去土地后如何生存，前景令人担忧。昌吉市大量的土地被征用后，政府出台了一系列的补助安置措施，但主要还是集中于经济方面的补偿，而单一的经济补偿难以维持失地农民的长久生活。

鉴于此，通过向回族失地农民实施就业保障政策，是维持其长久生存和发展的必要手段。就业保障不仅可使其在失去土地后获得经济来源，也可以通过就业培训等活动提高他们自身的能力水平，同时还可以减轻国家负担，提供技术人才。最重要的是，采取针对回族失地农民的就业保障政策有利于缓解政府与失地农民之间的关系，对维护少数民族地区的稳定与发展有着重要的作用。

2、文献综述

国内关于西部少数民族失地农民就业保障的研究较少，现有的研究成果主要集中在以下几方面：一是常进雄（2003）、赵锡斌、温兴琦、龙长会（2003）等学者从失地农民保障缺失的原因出发，探讨在城市化进程中失地农民合理利益（社会保障利益和就业保障利益）保障的问题，为了使农民的利益得到保障则应改善我国目前的征地制度，并将土地直接引入交易市场，运用市场机制对农民进行直接补偿；二是袁杰、吴广明（2008）、潘光辉（2009）、温乐平（2010）、代宝珍、毛宗福（2010）等学者提出应分别从养老、医疗、住房等角度来对失地农民提供保障措施。

国外直接针对失地农民的研究较少，尤其是在其土地私有、可自由买卖的社会环境下，失地农民的土地征用政策较完善、补偿机制较成熟，如美国对印第安农民的土地征收补偿、非洲失地农民的征收补偿等。这就使得国外的研究主要集中在失地农民补偿机制的完善方面，而非改革方面。

综上，结合国内外的研究现状分析，不足之处在于针对西部少数地区失地农民的研究较少，并且在研究过程中没有考虑当地的文化背景和农民自身诉求等方面的问题；同时，研究还忽视了少数民族失地农民这一特殊群体的人力资源状况，除了没有考虑他们自身能力方面的因素外，还忽视了其日后长久发展的保证条件及国家针对当地实际而给予就业方面的支持政策。

二、昌吉土地征用情况及对回族失地农民的补偿机制

1、昌吉土地征用情况

相关数据显示，近5年来，昌吉市征用农民土地的数量逐渐增多。2010年昌吉市共征地5458.0亩；2011年昌吉市共征地8842.7亩；2013年昌吉市共征地9221.4亩；2014年昌吉市征地数量为2323.58亩；2015年昌吉市征地数量为3184.9亩。可以看出，昌吉市在2010—2013年征地数量增长较多，而2014年和2015年增幅有所缓解。

2、回族失地农民的补偿机制

昌吉市的土地征收范围大多是城市周边村庄的土地，土地拥有者是当地回族农民。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《自治区实施〈土地管理法办法＞规定》等相关法律文件的规定，对昌吉市失地农民进行征地后补偿安置。具体标准：一是土地补偿费：耕地补偿12000元/亩；林地补偿12000元/亩；未利用地补偿12000元/亩（或在根据土地所处地域不同，实行4.2万元/亩的补偿标准）。二是安置补助费：耕地补偿25500元/亩；林地补偿255000元/亩。三是地上附着物和青苗补偿费：青苗补偿费1500元/亩，地上附着物由评估机构进行评估后予以补偿。

对于回族失地农民的征地补偿标准，与汉族农民相比并没有任何的差别，均是按照统一的标准进行资金的发放。补助资金由昌吉州国土资源局各分局将款项划拨到镇政府，由其发放，所有的补助资金全部采用货币形式，一次性发放。

三、昌吉回族失地农民就业保障现状及存在的问题

昌吉市针对回族失地农民所采取的补偿安置措施主要是单一的货币补偿，资金一次性发放。虽然货币补偿可以在短时间内使回族失地农民拥有大量的资金，改善现有的生活水平，但从长远角度分析，单一的货币补偿难以在未来对其生活提供保障；同时，昌吉市回族失地农民所领取的征地补偿费标准与土地可产生的价值、土地市场价格相比，存在差距，土地增值后的收益农民无法享受；最后，回族失地农民由于自身文化水平的原因，理财意识较为薄弱，支付的征地补偿往往会将大部分资金用于物质性购买，而忽视长期投资收益。

目前昌吉针对回族失地农民的就业保障工作做得并不充分，虽然近两年来陆续出台了一系列就业培训政策，但这些政策的针对对象主要是贫困人员，实行少而精的小班培训，并推荐就业。而专门针对少数民族失地农民的再就业培训数量较少，导致昌吉回族失地农民再就业比例较低。同时，回族失地农民再就业培训的覆盖范围有限，难以充分地将所有回族失地且愿意再就业的农民囊括在内。

回族失地农民与贫困居民存在一定的相似之处，同时在更大程度上，也存在区别。首先，由于受到小农意识的影响，有一部分失地农民愿意用政府的征地补助维持生活，不愿意继续就业，而剩下的大部分回族失地农民则是希望通过再就业来提高自己的生活水平。但他们由于受环境限制、受教育程度低、缺乏相关的知识技能储备，在再就业的过程中难以找寻到合适的工作；其次，回族失地农民缺乏相应的信息交流平台，就业信息往往来自于身边的亲朋好友，范围极其有限，机会较少。再者，昌吉地区大规模征地活动在短时期内使得回族农民失去耕作土地的机会，土地被征用后，大量失地农民希望找到合适的再就业岗位，而无论城市还是农村都难以在短时期内提供充足的就业岗位。最后，回族失地农民所享受的社会保障待遇较低，覆盖面也较狭窄。

由此可见，昌吉回族失地农民成为了新的“贫困群体”。在这种情况下，为了维护社会的稳定及保障回族失地农民的生活，对其进行就业保障就显得尤为重要。及时到位的就业保障，不仅可以为回族失地农民今后的生活提供基础，帮其脱贫减贫，增强自我发展的能力；同时也是政府职责的落实，能体现政府在执政过程中的公益性、责任心；最重要的是可以保障少数民族地区的发展，减少纠纷与冲突。

四、完善失地农民就业保障制度的建议

1、应意识到就业保障对回族失地农民的重要性，加大资金投入

政府应及时意识到就业保障对于昌吉回族失地农民的重要性，给予就业保障工作与其他社会保障项目同等的重视程度。同时，还应该加大对回族失地农民就业保障制度的资金支持，将这些资金运用到帮助失地农民寻找就业机会、技能提升方面，从而为实施就业保障的各项活动提供资金支持，使得就业扶持活动顺利开展。

2、应组织相关人员成立工作小组，定期举办再就业宣传活动，帮助回族失地农民转变观念

政府成立专门的回族失地农民再就业帮扶小组，主要负责宣传再就业的重要性，帮助他们改变传统观念，以此让他们尽快融入新的社会生活。回族失地农民由于受到自身能力限制和传统思想的束缚，往往难以在失去土地后主动寻找新的就业机会。政府应该通过宣传活动，使他们改变以往依赖补贴生活的观念，认识到就业保障对于其自身及家庭长久发展的重要性，增加就业觉悟。同时，政府还可以通过宣传再就业活动，如多贴招聘启事等方法，使失地农民了解就业信息，感受到政府对他们的重视。

3、应对回族失地农民提供知识技能培训

昌吉的回族失地农民不同于一般的汉族失地农民，因此政府在提供就业培训时，应根据当地回族失地农民的具体情况，如文化程度、性别、年龄等因素，考虑当地文化环境，进行具有针对性的培训。在培训的过程中，除了对回族失地农民进行知识培训之外，还应该提供相应的职业能力培训，使其可以尽快融入第二产业与第三产业的工作中。

4、建立就业信息交流平台，鼓励自主创业

目前，昌吉回族失地农民在失去土地后，少部分再就业者往往是通过亲朋好友的介绍来寻找工作。鉴于此，政府应该通过完善相关的公共职业介绍机构，对二、三产业的企业实行税收减免等措施，动员全社会的力量参与到帮助回族失地农民再就业的活动中。同时，还应该建立针对回族失地农民的就业信息交流平台，集中各种类型的招聘信息，使失地农民可以通过信息检索来快速地搜寻信息，精准就业。最后，政府应该鼓励有创业能力与创业愿望的回族失地农民进行自我创业，并对其提供贷款方面的优惠，使其发挥自身的特长，从而在减轻政府负担的基础上，使得回族失地农民的个人能力得到发挥。

注释

①文章中的昌吉地区在本文中范围仅含“昌吉市”.

[1] 赵锡斌、温兴琦、龙长会：城市化进程中失地农民利益保障问题研究[J].中国软科学，2003（8）.

[2] 常进雄：城市化进程中失地农民合理利益研究保障[J].中国软科学，2004（3）.

[3] 袁杰、吴广明：我国失地农民医疗保险问题分析[J].卫生经济研究，2008（3）.

[4] 刘丽敏：建立“被征地农民”长效补偿机制的对策[J].经济论坛，2009（5）.

[5] 温乐平：论失地农民养老保险的制度保障[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2010，41（4）.

[6] 代宝珍、毛宗福：农民工、失地农民基本医疗保险权益研究[J].中国卫生事业管理，2010（9）.

[7] 张青：制约失地农民在就业的因素分析[J].社会学与思想教育，2010（7）.

[8] 吴春、朱美玲：城市化进程中失地农民就业问题探讨[J].新疆财经大学学报，2012（1）.

[9] 昌吉市国土资源局网站[EB/OL].124.119.21.8/10029/index. htm.

（责任编辑：胡冬梅）

本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目的资助，新疆昌吉地区回族失地农民就业保障现状分析，项目编号：CX2015SP73。