京津冀都市圈环境保护问题初探

◎文/杨 晨

京津冀都市圈环境保护问题初探

◎文/杨 晨

在京津冀一体化背景下，京津冀协同发展已经上升到了国家战略层面。京津冀在快速发展过程中，由于缺乏资源管理措施，使得京津冀地区生态环境的承载力已十分脆弱，整个地区经济发展和生态环境的矛盾也日益突出，京津冀地区的生态破坏与环境污染越来越严重，继而影响了区域社会经济的可持续发展。这些日益恶化的生态环境保护问题，单纯依靠区域独立治理已经无法解决。由于区域性环境问题的不断恶化，促使京津冀三地不仅在经济和政策方面一体化，环境方面也进入全面一体化日程。

京津冀地区；环境保护；一体化

京津冀都市圈是指以北京市和天津市为中心，囊括河北省的唐山、石家庄、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口、八座城市的区域，该区拥有中国的政治、文化中心和曾经的近代中国经济中心。近年来，随着都市圈一体化步伐的加快、各个行业的整合和协调发展，保护生态环境的问题已经成为焦点。环境保护一体化是京津冀一体化的重要抓手，是实现社会和经济可持续发展的重要保证。在2014年2月26日举行的京津冀协同发展工作座谈会上，习近平总书记明确提出，“实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略，要加快走出一条科学持续的协同发展路子来”。本文主要对京津冀生态环境保护一体化的现状加以分析，指出相关问题所在，最后提出改进创新的策略。

一、京津冀生态环境保护一体化的必要性

由于京津冀经济发展不均衡，污染物超出行政区域相互影响，环境问题正倒逼三地进入政策一体化、产业一体化和环境保护一体化的新型区域治理阶段。环境保护一体化对环保部门提出了更高的要求，也为相关产业发展带来了新机遇。2013年9月，环境保护部联合工业和信息化部、住房和城乡建设部等部门印发了 《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，标志着区域环境保护一体化进入了新的阶段。

京津冀地区是目前全国大气污染、水污染最严重，全国水资源最短缺，全国资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区。加强京津冀地区生态环境保护，是新时期国家重要战略决策，是落实“四个全面”和生态文明建设的重大实践，对于统筹京津冀区域环境与发展，破解区域资源环境约束、改善区域环境质量、提升区域整体竞争力、提升政府公信力和国家国际形象都具有十分重要的意义。2015年的《京津冀协同发展规划》中明确，到2017年非首都核心功能疏解要取得明显进展。其中，交通一体化，生态环境保护和产业对接协同为三个重点领域，要集中力量先行启动并率先突破。其中把生态环境保护列为重点发展领域之一，这也是当前区域经济发展的重要前提。

二、京津冀地区生态环境一体化的现状及问题

（一）区域大气污染治标不治本的现象突出

为治理大气污染，京津冀曾开展了“三北”防护林建设、坝上生态农业建设、退耕还林、首都周围和太行山绿化等工程，并加大了工业污染防治力度，取缔了“十五小”企业等。但由于能源结构、产业布局和历史因素的制约，区域性大气环境问题依然严峻。目前，京津冀是我国空气污染最为严重的地区，2013年京津冀地区所有城市PM2.5和PM10年均浓度均超标，部分城市空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。其中，全国空气质量最差的前10个城市中，河北省就占了7个；北京市达标天数比例为48%，重度及以上污染天数比例为16%。

2008年北京奥运会期间，环境保护部和北京等6省区市成立了奥运空气质量保障工作协调小组，和京津冀3省市共同制定了《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》。北京市采取了改善能源结构、严格新车排放标准、调整工业结构、加强工业污染控制、严格施工管理等措施，并启动了京津冀区域联动应急预案，确保了奥运会期间良好的空气质量。但京津冀尚未形成环境共建共治的长效机制，短期的区域联防联控虽能解一时之急，却无法预防和根治区域性大气污染问题。

（二）平原地区面临巨大的资源环境约束瓶颈

京津冀是海河流域水资源开发程度最高，但水污染却最严重的区域。水资源稀缺和水污染问题削弱了水体的生态服务功能，进而影响了社会经济的可持续发展，成为京津冀发展的最大短板。京津冀是典型的资源性缺水地区，水是京津冀地区重要的资源约束因子。

京津冀属于资源型缺水地区，多年平均水资源量不及全国的1.2%。由于京津冀地区承载了巨大的经济社会功能，该地区的人口繁衍，城市建设和工农业生产等都需要大量用水。长期以来，地表水已具有“有河皆干，有水皆污”的形势，而地下水超采问题同样不容乐观。2011年北京市水资源总量26.8亿立方米，人均119立方米，缺口主要依靠从周边省份调水和地下水超采弥补；天津市水资源总量15.4亿立方米，人均116立方米，主要依靠引滦入津工程、引黄济津工程的跨区域调水和地下水超采弥补；河北绝大部分地市水资源极为贫乏，人均占有量远低于国际严重缺水标准。经济快速发展导致水资源过度开发，造成河道径流变化、河口生态恶化、入海水量锐减、地下水位下降、水土流失、湿地萎缩等一系列问题。京津冀水污染严重，一方面与水资源短缺密不可分，污染物排放量远超过环境容量。除了上游山区及滦河水系之外，基本没有自然径流。另一方面，上游省市的污染排放直接导致北京市部分水体水质恶化，进而影响到下游天津市与河北省的水环境质量，京津冀的城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染。

（三）生态性贫困和贫困性生态问题交织

将我国目前的贫困县、生态脆弱区、水源保护区和生态敏感区分布图叠加，京津冀地区是少有的四重耦合区域。环京津生态贫困带地处众多城市上风上水的位置，是京津冀的生态屏障、城市水源地和风沙源重点治理区。

由于形成环京津生态贫困带的原因复杂，其自身脆弱的生态环境也是贫困带形成的基本原因，为保障京津良好的生态环境进而采取的多种治理措施，使贫困带生态环境变得更加敏感。环京津生态贫困带因保护生态环境造成的损失基本得不到有效补偿，贫困县生态建设的积极性无法被调动，陷入越垦越穷、越穷越垦的恶性循环，反过来又制约京津的可持续发展。在京津极化效应下，环京津生态贫困带又不断受到国家和地方政府对其资源开发和工农业生产的限制，也是贫困带形成的原因之一。北京多次供水危机和应急调水，天津、唐山频繁出现供水水荒，官厅水库失去饮用水质功能等，均与环京津贫困带的贫困性生态问题有直接关系。目前，形成了国家向京津要生态与环京津贫困带政府要财政、农民要致富的尖锐矛盾，区域生态环境合作陷入困境。

（四）工业“三废”的排放与处理

目前，京津冀都市圈大气污染已经演变成以高浓度细粒子和高浓度臭氧污染为特征的典型“双高”污染区。首先，京津冀及周边地区是我国重化工业集中的重点区域，工业发展水平较高，工业门类中，钢铁、水泥、电力等高能耗、高污染行业比重较大，“三废”即废水、废气、废渣排放量一直处于较高水平。其次，任何一个大都市圈或区域经济的发展过程中都会遇到环境变化的问题。我国城市大气污染长期以来的特点是高二氧化硫和高总悬浮颗粒物（TSP）浓度，这是由于以煤炭为主的能源结构造成的。例如，京津冀周边地区每年供给建筑用石灰岩质砂石料大约需要6亿吨，基本通过开山炸石取得，仅因这些炸石用的炸药排放出的氮氧化物等污染气体，就相当于746万辆小汽车的年排污量，远远超过北京市全部机动车的排放量。再如，河北作为钢铁、水泥、电力等高能耗、高污染行业的生产大省，二氧化硫、烟尘和工业粉尘等主要污染物的排放量逐年增加，大气环境面临着环境容量小、污染排放量大的巨大压力。

三、京津冀一体化环境保护协同发展路径选择

（一）兼顾开源与节流，走资源环境的集约发展之路

从社会发展层面看，京津冀地区作为我国政治、经济、文化发展最为领先的地区之一，凭借其得天独厚的自然优势和日积月累的社会发展优势吸引了大量人口的高密度聚集。而近年人口大规模向该地区聚集，一方面为促进其经济快速发展提供了充足的人力资源和劳动力保证，另一方面，也在很大程度上影响了京津冀地区维持合理的环境承载力，增加了该地区资源消耗的压力。同时，从自然地理层面看，该地区由于地处中纬度地带，属于典型的暖温带半湿润大陆性季风气候，夏季高温多雨，冬季寒冷干燥，降水季节分布很不均匀，导致该地区水资源短缺成为制约京津冀地区发展的瓶颈之一。因此，出于对自然原因和社会原因的综合考量，坚持走资源环境集约的发展之路成为该地区实现经济、社会、生态可持续发展的唯一出路。在资源利用的过程中，要注意以坚持开源、节流为原则，在大力保护内部资源、挖掘内部资源集约利用的潜力的前提下，积极调动外部资源，做好整体规划并合理利用，通过内外统筹实现集约发展。在环境保护方面，通过加强京津冀地区内部和周边地区自然地理环境的联动发展，协调区域间的资源集约，一手抓内部治理，一手抓区域联动治理，实现区域的协同发展。

（二）建立产业布局一体化协作机制

京津冀一体化的提出，意味着单纯的产能转移已不能满足发展需求，必须加强区域间的协作，进行产业结构布局升级及产能过剩调整，从源头上解决污染问题，实现一体化污染治理和环境质量改善的目标。因此，京津冀的产业布局应打破一亩三分地各自为政的规划现状，实现统一规划和布局的一盘化协调机制。一是经济发展和环境保护要变 “输血”为“造血”。京津在享受环境质量改善效益的同时共同承担损失，帮助河北省实现产业的转型升级。二是应该着力构建一体化的协作机制。从环境保护、产业专业化程度和效率3个维度，分层次、分阶段实现京津冀产业转移，才有可能找到更好的平衡点，更科学地辨识优化调整的重点领域。应以国家对京津两地的功能定位为依据，北京要着重发展高新技术产业和现代服务业；天津要以现代制造业和现代物流业为发展重点，努力建设成为高水平的现代制造业和研发转发基地、北方国际航运中心和国际物流中心；河北要做好与北京和天津产业转移的承接任务，发展与天津和北京相配套的各项产业，成为京津两地的资源提供者和产品制造者。三是逐步建立京津冀地区资源资产协同保护的市场化机制体系，通过建立健全资源资产的市场交易体系，实现排污权、碳排放权等的公平分配。充分发挥市场的调节作用，为资源资产的价值“明码标价”，从源头降低污染物的排放，促进生产者树立"节能减排"的理念。

（三）严格排放标准制度，推进工程治污

京津冀地区是全国空气污染最严重的地区，2013年PM2.5年均浓度为106微克/立方米、PM10年均浓度为149微克/立方米，平均超标2倍多，是74个城市的1.5倍，空气质量倒数10名城市有7个，倒数20名有11个。要统筹考虑整个京津冀地区环境容量，再进行三地排污指标的分配。通过总量控制制度，可以倒逼节约用水，倒逼企业使用清洁能源，开展节能减排行动，倒逼排污权交易市场开展交易。除从科学统一规划体系、完善铁路网络交通体系、区域投入协同机制、区域立法体制推进外，还需要着力严格排放标准制度，推进工程治污。第一，完善排放标准限值体系，做到规范严密，清理地方标准，推进在天津、河北的现有污染源执行国家排放标准特别限值；第二，开展标准执行情况检查、评估，落实标准实施制度；第三，完善标准的技术和产业支撑体系，实施工程技术体表改造。

（四）引入高新技术创新产业

2015年6月9日国务院颁布的《京津冀协同发展规划纲要》，以此为契机探索三地通过创新驱动、促进科技资源共享和产业错位发展的具体行动。三方将在联合推进科技园区共建、创新创业和科技型中小企业培育，以及引领异地产业转移等方面，研究建立科技部门的协同工作机制，着力提升京津冀产业协同创新能力，打造具有国际竞争力的创新型产业集群。传统产业改造升级和治理大气污染需要依靠科技，尽管河北省有毗邻北京的区位优势，但在承接北京科技成果转化方面却没能“近水楼台先得月”，北京技术成果转化到江浙和珠三角的占50%，而转化到河北的仅为1%左右。京津冀协同发展的根本动力在创新驱动，核心是构建京津冀协同创新共同体。京津冀三地在抓好产业转移与承接的同时，更为重要的是加强三地产业连接，共建产业技术创新联盟。产业技术创新联盟作为产学研深度合作的创新体，是实现京津冀协同创新的最有效形式。京津冀三地要着力加强“十三五”产业发展科学规划和顶层设计，着力健全创新型产业集群协同工作机制，着力共同培育高新技术产业，着力优化产业集群创新创业生态环境。同时要加大对京津冀创新型产业集群协同发展的参与和支持力度，积极探索促进区域产业协同创新发展的新模式和新路径，努力打造京津冀经济发展新引擎。

（五）综合利用行政、立法、市场等多种手段，走资源环境的高效发展之路

京津冀地区拥有庞杂的资源环境系统，京津冀环境污染具有独特的区域性与复合性特征。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在当下的京津冀地区集中出现，点源与面源污染共存，生活污染和工业排放叠加，水、大气、土壤等不同介质的环境污染相互复合，产业结构、生态格局与环境安全交互影响，导致京津冀呈现出典型的环境复合污染格局。所以必须通过综合性手段来使其高效发展。从现阶段情况来看，立法系统有待完善、行政手段所占比率高，但成效不足、市场手段尚待发育，导致现有区域资源环境发展存在一定问题。如多头管理、重复投资盲目治理、时治时停等现象。要破解京津冀环境复合污染的困局，三地必须突破行政区划和条块分割的掣肘，率先在环境综合治理上实现统一规划、统一标准、统一监测、统一执法。实现“四个统一”的基础在于构建基于物联网的立体环境监测系统、区域环境承载力评估与风险管理模式，并在此基础上实现科学制定统一的环境标准和政策，实现基于风险的科学管理和考核，实现京津冀生态修复与环境改善示范区的建设目标。同时，必须改变现有资源环境治理利用手段，完善立法体系，科学使用行政手段，引入市场机制等，使京津冀地区的资源环境利用保护能够有合理的行政手段可用、有完备的法律可依、有市场的价值丈量可取，从而更为科学高效地运行。

四、总结

京津冀都市圈环境保护协同发展是一个大战略，有其丰富，复杂而深刻的内涵，具体来看，生态环境一体化是京津冀一体化的重要一环。因为生态环境问题的严峻性已经极为突出，而且到了难以承受和不可持续的程度，关于如何加强生态环境保护和治理问题刻不容缓。京津冀三省市同处在一个生态单元，地理相连，在生态环境问题上，京津冀区域任何一方都不可独善其身，而必须是“同呼吸、共命运”，必须采取统一行动，实行联防联治。近年，加剧的“污染一体化”也在倒逼推动京津冀协同发展的进程，真正实行政治、经济、环境全方位一体化。

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责任编辑：祁春子

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杨 晨（1992—），天津商业大学公共管理学院。邮编：300134