论行政垄断的法律规制

摘 要：计划经济体制下，行政垄断影响着国民经济的发展。经济体制转型过程中，行政垄断依然存在，虽然我国从最初的《反不正当竞争法》进行初步规制到后来的《反垄断法》实行全面规制，但立法上仍然存在许多不足，相关行政垄断的司法救济途径贫乏，导致行政垄断愈演愈烈，市场竞争秩序遭到严重破坏。因此，我们应该明确行政垄断概念，找出立法不足之处，完善立法规定，加强行反政垄断执法，建立统一开放、竞争有序的市场体系。

关键词：行政垄断；反垄断法；市场竞争；立法

中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）35-0014-03

作者简介：李思思（1992-），女，汉族，江苏盐城人，江南大学法学院，2015级法律硕士，研究方向：知识产权法。

一、引言

近年来，改革深化，破除地区垄断成为改革的重点问题。人们呼吁简政放权，这也成为我国政府改革的方向。行政垄断是我国计划经济遗留的特殊问题，它严重损害市场参与者的合法权益和社会公众的正当利益，破坏了我国市场经济的公平竞争机制，成为我国经济健康有序发展的一大顽疾。20世纪70年代末，为了改变格局，促进经济增长，我国对经济体制做了重大改革。但是，行政垄断这一现象已根深蒂固，各地区的经济发展形成了自己特有的模式，这种模式下政府宏观掌控着大方向，主导着地区准入，外来企业难以打破。虽然我国法律体系在不断健全中，但是关于行政垄断的相关法律依然不健全，致使行政垄断难以得到很好的规制，甚至相关诉求难以进入实质性诉讼程序。由此可见，我国对于行政垄断的法律规制已经迫在眉睫。

二、行政垄断的一般性理论

（一）行政垄断的概念

什么是行政垄断？学术界对于此并没有统一的概念界定，各个法学家通过自身对行政垄断的定义给出了自己的理解，我国《反垄断法》第八条①对于行政垄断行为也做出了相对分析。通过理解各法学家对于行政垄断的概念界定，加之《反垄断法》第八条的规定，笔者认为，行政垄断是行政机关或者法律法规授权享有行政权力的公共组织滥用行政权力排除权利、限制市场竞争的行为。

（二）行政垄断的形成原因

1.历史根源——计划经济

改革开放前，我国实行的是计划经济管理模式，而垄断经营则是计划经济的特点之一。②在计划经济体制下，政企不分是其管理模式的一大特点，受其影响，政府的部分主要职能有所变化，增添了管理国有企业这一新的职能，这也成为了当时经济发展的普遍现象。我们不能否认这一模式在当时的背景下所产生的经济效益，垄断经营会产生了高额利润，这使各级财政获得了很大的收益，如此的循环中，行政垄断应运而生。但计划经济向市场经济转型的过程中，政企不分的现象依然延续甚至偏离轨道，政府及其部门利用手中的权力从企业中谋取私利，严重影响了经济体制的转型，也不利于进一步发展。

2.社会基础——政府干预

为了克服市场失灵，弥补市场调解经济这一机制的缺陷与不足，政府运用行政手段对市场经济主体行使行政权力，成为干预经济活动“有形的手”。然而在调控过程中，一些地方政府脱离最初目的，包揽大量的经济事务，使得许多经济组织的职能被架空。社会经济不依照价值规律和市场机制运行，反而依赖行政命令，政府部门成为经济运行中的领头者，严重破坏了市场经济的自由竞争秩序。

3.内在动力——利益驱动

利益的诱惑和追求导致滥用行政权力限制竞争的行政垄断行为大量存在，这是其存在的更深层次原因。政府及其相关部门之所以对行政垄断趋之若鸯，是因为行政垄断背后带来的巨大经济利益的诱惑以及所谓的“政绩”。行政利益的强化和地方部门利益的追求，使得行政垄断频繁发生。

4.外部原因——法律制度缺失

这些年我国在行政立法上做了很大努力，但社会形势瞬息万变，过快的经济发展以及立法稳定性的要求使得立法步伐与纠结解决的需求不相匹配。我国对行政机关的监督力度有限，行政权利边界模糊，其内容和范围有待进一步精确。《行政诉讼法》颁布实施以来，在实际的司法工作中效果不如其他立法层面，这也使得行政垄断得不到有力规制，因此对于行政权利的司法监督有待进一步加强。

（三）规制行政垄断的必要性

行政垄断的现象屡禁不止，严重影响了我国市场经济的正常运行，阻碍了市场的自由竞争，如果不好好规制行政垄断行为，将会产生越来越严重的后果，笔者将从以下几个危害分析。

1.妨碍建设统一开放、竞争有序的市场体系

党的十八届三中全会《关于全而深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，市场在资源配置中起决定性作用，要优化资源配置。而且，只有自由平等的市场竞争才能保证市场经济的有序进行。显然，行政垄断以某地区利益为出发点，人为地割裂市场，剥夺其他市场主体的公平竞争机会，排除、限制竞争，形成封闭、孤立的区域市场，阻碍统一开放、竞争有序的市场体系的建立。

2.损害经营者与消费者的利益

对于市场主体而言，经营自主权极为重要，然而行政垄断却导致他市场主体被人为地剥夺了区域市场准入权，严重损害了他们的经济利益。对于消费者而言，自由选择产品与服务极为重要，行政垄断形成封闭的区域市场，在其庇护下的经营者不用担心市场竞争问题，从而导致产品价格居高不下，不仅使得消费者失去了自主选择权，也损害了消费者的利益。

3.滋生腐败

行政垄断为的是保护一方的独有利益，政府官员通过与相关经营者勾结，从经营者那里获得好处，权钱交易频繁发生，贪污、贿赂愈演愈烈，利益的诱惑催生官员的腐败思想，政府无心为人民服务，清正廉洁之风将一去不复返。

三、行政垄断规制的立法现状与不足

（一）立法现状

1.《反望断法》的相关规定

《反垄断法》于2008年开始推进实施，对于行政垄断也做了较为完整的规定，也是对行政垄断规制运用较多，较为完善的法律规定。

《反垄断法》在总则中的第八条规定了概括性的行政垄断，反映出了立法机关对规制行政垄断的重视和关注。

《反垄断法》在分则第五章专章规定了行政垄断，列举了六种行政垄断的表现形式，切实表明立法机关力图全面遏制行政垄断，增强《反垄断法》规制行政垄断的可操作性。

《反垄断法》第三十二条禁止限定交易行为。第三十三条规定了禁止妨碍商品流通，具体列举了四中情形，并加上一条兜底性条款，以防止地区封锁行为。第三十四条规定了禁止排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。第三十五条规定了不得限制跨地区投资，地方保护主义行为是不可取的。第三十六条则规定了不得强制经营者限制竞争，应该给予经营者足够的自主经营权。第三十七条则是对制定限制竞争的规范性文件的规定。

《反垄断法》第五十一条规定了行政垄断的法律责任，保障反行政垄断的执法操作，这有利于加强对行政垄断行为的打击力度。

2.《反不正当竞争法》的相关规定

《中华人民共和国反不正当竞争法》是最早涉及行政垄断这个概念的法规，该法的第七条明确指出这种行为是违法的，并严令禁止该行为。同时，该法又在第三十条中，对这方面列示了系列法律责任，其中包括责任整改方面的规定，也包括问责处罚方面的规范说明，还包括在行政垄断中获得非法利益的违法者也要进行处罚。

3.《行政诉讼法》的相关规定

新《行政诉讼法》第十二条第一款新增了公民、法人或其他组织提起诉讼的案件类型。这一新规定将《反垄断法》与《行政诉讼法》有机地衔接起来，有助于法院判断案件性质和类型。而新《行政诉讼法》第五十一条规定的登记立案制也有助于提高法院的立案效率。《行政诉讼法》修改后，将“具体行政行为”改为“行政行为”，也就是说抽象行政行为进入了行政诉讼法的视野，第五十三条规定了对规范性文件进行合法性审查，这样一来，广泛存在的地方政府及其部门制定的红头文件终于进入了被法院审查合法性的范围。

（二）立法不足

1.涉及行政垄断条文的抽象性、原则性

随着经济的发展，市场交易行为千变万化，而我国《反垄断法》对行政垄断的规范是以列举的形式，这样规定虽然不易出现争议，但显然难以适应新的垄断纠纷的解决。于此同时，我们没有明确划分抽象行政垄断行为和具体的行政垄断行为，这是立法的瑕疵之一。③另外，《反垄断法》没有明确行政垄断主体，尤其是对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的界定不够明确，是否将其笼统纳入行政垄断的主体范围，还是具体分析，相关立法都没有明确。我国关于行政垄断的诉讼解决困难重重，可考案例少之又少，与《反垄断法》规范的过于笼统，在具体的实际操作中缺乏可行性密不可分。

2.行政垄断责任追究机制不完善

根据我国《反垄断法》的相关规定，反垄断主体以反垄断委员会组织协调和商务部、工商总局、发改委实际执法相配合。但是，值得我们注意的是，反行政垄断就是反对政府垄断，反垄断机构的权限在对抗政府机关或其他机关时权力是否其够大面对大型的利益集团时，是否能排除相关行政干扰，这些都是反垄断追究机制所需明确面对的问题。而且很多情况下，执法机构的级别不够高，很难对违法单位产生威慑作用。此外，执法机构违法如发改委或其下属部门对有垄断行为，其下属的价格监督与反垄断局很难保持中立。④

3.反垄断执法机构缺乏对行政垄断的管辖权

根据我国《反垄断法》的相关规定，反垄断执法机构执法单一，仅享有建议权，即建议违法单位上级机关依法做出处理，建议能否被采纳，由上级机关确定。值得注意的是，上级机关并非一个专门的反垄断机构，因而不会对此积极处理，不作为现象愈发严重。此外，行政垄断本身就是通过歧视性行政行为，形成地方保护。上级机关在执法过程中，考虑到自身利益和地区利益，难免有失偏颇。

4.对行政垄断的法律惩戒不足

我国对于行政垄断的责任追究主要规定在了《反垄断法》，《反不正当竞争法》对此也有涉及。然而由于行政垄断的特殊性，责任主体上也只是限制到了直接负责的主管人员和其他直接责任人员，其他的相关人员不在追责的范围内，一些人对此则有侥幸的心态去参与。此外，对于责任的追究形式，我国相关法律规定的较为笼统，多为责令改正，更甚者相关条文只是禁止式，没有法律后果，从而导致垄断者有恃无恐。对于行政垄断行为的受益企业，情节严重处以罚款，但罚款力度不够，且各地方的执行标准不一，缺乏可操作性，加大了行政垄断执法机构的执法难度。

5.诉讼救济道路难

2015年5月1日生效的新修订的《行政诉讼法》在受案范围上将可诉对象改为“行政行为”，去掉了“具体”的限制，并明确列明行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的可提起行政诉讼，但抽象性行政垄断行为不完全具有可诉性，其在对可审查的具体规范文件说明中，没有把“规章”及包括在内。而行政垄断的形成或者实现，有很大一部分都是规章或地方规章一类级别，而非正式法律条文。对于这种情况，显然是被排斥在行政诉讼审查范围之外，实际上阻碍了基于行政垄断行为而进行的行政诉讼的发展，类似诉讼往往陷入被迫撤销的境地。

四、规制行政垄断的建议

（一）进一步细化行政垄断之法律规定

完善《反垄断法》对于行政垄断的规定，对于行政垄断进行明确定义，明确区分抽象性质的行政垄断行为和具体的行政垄断行为。对于行政垄断行为，应将其内容具体化，一方面可在法律中采取概括式列举的方式定义行政垄断，另一方面可在司法解释、规章等对于行政垄断行政加以细化，相辅相成，从多方提供法律依据，使得执法有保障。

（二）设立具有独立地位的反垄断执法机构

分工不明确、执法效率不高、出现交叉执法等是我国目前国家机关分别执法容易出现的问题。建立专门、独立的反垄断执法机构，避免地方政府及其部门的干涉，提高反行政垄断的执法效率，保障执法的公正性以及执法的权威性。这就要求反垄断机构的工作人员具备良好的专业素养，不在政府或企业部门中担任职务，执法时真正做到公正、严明。

（三）赋予反垄断执法机构对行政垄断的管辖权

为保障反垄断执法机构独立、统一行使职权，应当赋予其对行政垄断的管辖权。反垄断执法机构不仅可以向违法机关的上级机关提出处分建议，而且可以直接对其做出处罚决定，与此同时，也有权对因行政垄断受益的经营者进行处罚。

（四）完善行政垄断的法律责任

根据以上对于行政垄断法律责任的分析，我们应该在一些两个方面加大追责力度：一是扩大责任人员的范围，对于参与行政垄断的主要人员也进行追责，二是加大惩罚力度，尤其是在罚款数额方面，以垄断获利成倍处罚。对于情节严重的，对责任人员的惩罚力度从行政责任扩大至刑事责任，以保障执法的权威。

五、结语

行政垄断严重阻碍市场资源的优化配置，危害到我国市场经济的正常有序运行，然而地方政府原因及立法的缺陷使得行政垄断迟迟得不到有效规制，很多企业深受其害却南寻司法救济之门。由此可见，加强行政垄断执法已经迫在眉睫，我们需要完善相关法律制度，增强人们的反行政垄断意识，共同建设公平、有序的市场竞争环境，促进市场经济的健康发展。

[ 注 释 ]

①<反垄断法>第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争.”

②赵国政.论<反垄断法>对行政垄断的规制及其完善[D].扬州大学，2013.

③郭婷婷.我国<反垄断法>中行政垄断的困境与应对策略[J].法制博览，2015，08（上）：155-157.

④侯佳敏，王楠.我国反垄断执法机构规制行政垄断的困境与解决思路[J].法制博览，2015，04（上）：114-115.

[ 参 考 文 献 ]

[1]种明钊.竞争法[M].北京：法律出版社，2002.98.

[2]王保树.企业联合与制止垄断[J].法学研究，1990（1）.

[3]赵国政.论<反垄断法>对行政垄断的规制及其完善[D].扬州大学，2013.

[4]郭婷婷.我国<反垄断法>中行政垄断的困境与应对策略[J].法制博览，2015，08（上）：155-157.

[5]侯佳敏，王楠.我国反垄断执法机构规制行政垄断的困境与解决思路[J].法制博览，2015，04（上）：114-115.

[6]陈明.简论我国行政垄断的现状、危害极其规制[J].中共银川市党校学报，2014，16（2）：47-49.

[7]李晓波.行政法介入行政垄断规制的法律问题研究[D].华东政法大学，2015.