构建企业外汇主体监管框架

文/肖灯峰 编辑/谢松燕

构建企业外汇主体监管框架

文/肖灯峰 编辑/谢松燕

从重行为监管转向更加强调主体管理，是外汇管理方式转型的重要内容之一。鉴于目前企业外汇主体监管制度体系尚处在不断探索和完善之中，为了更好地适应新型外汇管理方式，需从加快外汇管理改革、推进贸易投资便利化、提升外汇管理风险防控能力等角度出发，构建科学合理的外汇主体监管框架。

明确基本原则

外汇主体监管框架既要符合外汇管理“简政放权”的方向，满足企业合理的投资贸易便利化需求，又要确保整体风险可控，反映未来外汇管理改革的大方向，以使外汇管理部门能够了解企业主体、了解业务全貌，实现风险整体可控的目标。具体应遵循以下几个基本原则：

一是风险导向原则。应当从整体外汇收支风险出发，体现审慎监管要求。监管强度应能反映风险程度，突出强调对风险较高和具有系统重要性影响的企业主体的监管。应采取适当方式对企业主体风险进行评估，以确定监管范围和方法，并根据风险状况实施分类管理。

二是市场化原则。应当尊重企业的市场主体地位，尽可能减少行政审批环节，减少对企业外汇业务的干预，让市场在资源配置中起决定性作用。可以保留部分行为监管手段，但主要方向是加强对企业主体的综合管理，尽量采取事后监管方式。应当探索市场调节手段，引导企业合理摆布外汇资金。

三是重要性原则。对于重要的交易主体、重大的交易行为应当进行重点监管；对于非重要交易主体和行为，可适当放宽监管要求。风险导向原则和重要性原则构成了主体分类的基础。前者侧重主体风险大小，后者侧重主体风险影响程度。

四是实质重于形式原则。主体监管应当关注企业外汇交易的实质，而不是表面形式。这就要求强调对企业的真实性要求，包括交易背景真实和交易报告真实两方面的内容。此外，也要丰富真实性、合理性评估的手段，对企业整体资金营运进行综合分析，并与企业财务信息进行比对。

做好制度建设

风险识别与管理制度

企业主体监管风险是指在监管过程中，不能及时发现企业异常跨境资金流动，对外汇管理工作造成影响的可能。包括经济风险、主体自身风险和外汇管理风险三部分。前两者是外部风险，后者指监管部门无法发现风险的可能性。

对经济金融风险，可通过建立宏观分析框架与预测预警方法进行分析，评估其对国际收支的影响；对主体自身风险，可通过对跨境资金流动和市场主体交易行为的整体分析来发现其共性风险，并通过建立异常主体监测指标体系，查找主体异常交易风险；对管理风险，则主要通过政策效应分析、监管行为分析等方式加以防范。

此外，还可针对不同风险类别建立风险响应机制。对于经济金融风险，可采取对一些关键收支指标设置风险系数，通过对风险系数的调节，将宏观管理导向过渡到微观监管实践；对于主体风险，可考虑构建指标体系，通过监测来进行综合判断，建立风险警示制度，提醒企业主体主动控制风险；对于监管风险，主要通过监管力度的调节，监管方法的调整等途径来加以控制。

信息报告与管理制度

信息报告与管理制度是企业主体监管的一项关键性制度，旨在减少行政管制弱化情况下的信息不对称。可分为以下几个方面的内容：

基础资料留存。包括主体资质信息、资金活动信息和基础业务信息及要求留存的其他信息。留存制度可按以下思路建立：一是尽可能取消审批或审核环节，由“应当提供相关材料”转为“应当留存相关材料”；二是明确留存时限；三是合理解决外汇局资料调阅权限；四是对资料逻辑性提出要求。

重要信息报告。包括日常统计数据报送，重大事项报告，财务报告，关联交易报告和可疑交易报告。报告周期可分为日常报告、定期报告、临时交易报告、集中报告等，报告对象为外汇业务行为发生地的外汇局和企业注册地的外汇局。

业务资料报送。其要求企业主体办理外汇业务时，向银行提供相关业务资料，或是向外汇局提供相关资料，经外汇局批准备案后方可开展外汇业务。应尽量减少业务资料的报送环节，同时尽量采用原则性要求而不是规则性要求。

信息披露违规处理。如果缺乏有效信息，在行政管制手段弱化的情况下，对违规交易行为的识别和处罚会存在困难。因此，应将监管重点逐渐转移至信息披露违规，在制度设计时参考实质性违规进行处理。

分类管理制度

分类监管制度是当前运用较为成熟的一项制度，重点是分类依据和分类结果运用。

分类依据应确立主体的风险状况和重要性水平两个维度。实践中往往采用的是单一分类标准，而不是从两个维度做综合考虑。

分类结果应当与行政监管强弱挂钩。对于风险相对较低的企业，优先适用便利化监管措施；对于重要性较高的企业主体，主要加强事后监测。此外，要积极拓展分类结果的运用渠道。

国际收支调节制度

从未来外汇管理改革方向看，外汇管理部门能够有效调节的就是企业的跨境融资。因此，可将跨境融资作为国际收支调节的主要对象，并以风险大小作为调节依据：风险越大，对企业外汇收支业务的调节力度就越大，反之则越小。风险调节可从业务品种和业务规模两个维度进行。

从调节机制来看，可对不同融资品种赋予不同的风险调节系数，再根据风险调节系数加权计算企业风险融资总规模。可引入风险保证金制度或是交易税制度，采用级差累进的原则，计算企业跨境融资应缴纳的保证金或调节税。此外，根据风险状况，外汇管理部门还可对风险调节系数、融资规模系数级差、保证金比率等进行调整，以在特殊时期能及时对国际收支做出相应调节。

健全监管体系

建立契合主体监管思路的法规体系。在法规制定层面，一是要注重企业属性管理，包括：注重企业资质设定和管理；对于多个法人主体组成的企业集团，明确不同层级主体的法律义务与责任；明确主体管辖权限，将属地管理与属人管理更好地加以结合。二是合理设定外汇局、银行在主体监管中的职权，强化金融机构“展业三原则”。三是明确外汇管理部门对企业进行综合检查和处罚的权限。

完善主体监管的制度体系。除日常监管措施外，还应探索以下四项制度：一是风险识别与管理制度；二是主体信息报告制度；三是主体分类管理制度；四是国际收支调节制度。

协调内部工作机制。调整外汇局内部机构设置，健全企业主体监测分析制度，促进监测与监管工作联动。外汇管理的核心职能可划分为国际收支统计、监测分析、业务监管、外汇检查、综合管理、科技信息等方面，具体到部门的设置，则可灵活处理。如监测分析职能可考虑监测分析中心模式，分片区设置若干个监测分析中心；业务监管职能，则可考虑调整为企业监管、银行监管等部门设置。

建立数据信息系统。主体监管需要强有力的信息系统作为保障。应推动数据的集中采集和标准化，推动数据的共享运用。在确保数据安全的情况下，在不同部门、不同岗位之间开放查询权限。要加强数据质量管理。推动系统智能化处理能力的提升。

加强工作组织协调。一是要对现有工作任务按照主体监管要求进行整合，建立综合监测体系与管理框架。二是要加强对日常工作任务的管理，建立工作任务清单制度。三是加强工作联动，建立日常监测、业务监管与外汇检查之间的联动机制，以及本外币监测监管的联动机制，同时加强与外部部门之间的合作。

作者单位：外汇局湖南省分局