地方财政存量资金形成原因和盘活路径

贺德稳

（平顶山学院，河南 平顶山 467000）

地方财政存量资金形成原因和盘活路径

贺德稳

（平顶山学院，河南 平顶山 467000）

在我国经济下行压力加大、货币政策趋紧、财政收入的增速大幅下降的背景下，盘活政府巨额存量资金对拉动投资和扩大内需、确保经济增长意义重大。本文在分析存量资金现状、形成原因的基础上，提出了深化财税体制改革、改进预算编制和预算执行管理、严格国库集中支付制度、建立监督考核机制等盘活建议。

财政存量资金；原因分析；盘活路径

近年来，受世界金融危机和全球需求不振的影响，企业盈利增长乏力，同时我国经济下行压力加大，财政收入出现增速大幅下降。与不断增长的民生领域的财政刚性支出相比，收支矛盾愈发凸显。自2013年7月至今，国务院多次提出要盘活各级财政存量资金，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，提高财政资金使用效益。国务院于今年1月下旬又发布《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》。该《通知》指出，从近期审计署对中央本级和部分省财政存量资金专项审计情况来看，各级财政存量资金的数额依然较大，与盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍有较大差距，有必要进一步采取措施加以解决。

一、财政存量资金的界定及构成

财政存量资金是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被迫持有的财政资金。包括没有具体项目和用途的多年结存资金，或没有按照预算进度执行超过政策规定年限、依然停留在财务账上的沉淀资金和结转结余资金。具体体现为财政预算净结余资金、预算结转资金、财政专户和其他财政资金结存资金、行政事业单位实体账户结转结余等资金。

财政存量资金一般存放于三类银行账户：在央行的国库单一账户资金（国库存款）、在各商业银行的财政专户资金和预算单位银行账户。按照资金性质，财政存量资金可以分为公共财政、政府性基金结转结余资金，财政暂存暂付款资金，财政对外借款资金，财政专户资金和预算单位结转结余资金等。

仅以国库存款为例，据统计，截至2014年12月底，我国政府国库存款余额已高达35664.48亿元。仅国库存款的年平均余额在2012年、2013年、2014年就分别达到2.79万亿元、3.01万亿元、3.94万亿元（以上数据均来自中国人民银行网站），占当年全国财政收入的23.79%、23.32%和28.07%。这个常年维持着庞大余额的财政存量资金账户，反映了预算资金并没有落实到公共支出项目中发挥资金效益，而是趴在了银行账户中。当前财政存量资金呈现规模大、分布广、情况复杂等特点。比较发现，所谓盘活财政存量资金，实质就是要盘活地方各级财政存量资金，这是因为中央财政存量资金规模小、专户数量少，而各级地方财政部门在商业银行开设的财政专户不仅存量资金规模大（占比80%），而且管理比较分散。

因此，盘活地方财政存量资金，提高资金使用效率，不仅有利于积极财政政策顺利实施、促进宏观经济健康发展，而且有利于推动地方政府提高公共财政资金的管理效率，强化政府理财意识，并可以此为契机，推动财政管理体制和预算体制深化改革。

二、地方财政存量资金的形成原因

1、现有财税体制和结算机制造成财政收支存在时间错配，客观导致各级财政出现巨额存量资金

绝大部分财政支出存在一定的刚性和均衡性，由于财政收入受宏观经济发展状况、经济波动以及税收收缴制度等影响呈现出波动性特征。财政收支在时间上不同步，必然导致在某些时间节点上出现一定规模的存量资金。同时，由于现行财政资金拨付方式以及我国预算周期实行公历年度制（西方国家一般为跨年度预算周期），预算审批时间与预算年度交叉，造成预算下达不及时。我国每年1至3月的各级人大会议召开后，财政预算才能通过。决定了拨款大多都不能在年初到账，需履行申报、评审、分配、会签、下达、监督、验收等各个环节才能最终达到预算单位，中央转移支付资金层层下达时间更慢。以财政补贴为例，地方拿到中央或上级补贴资金往往已是下半年甚至年底，当年已无法执行。另外，由于各地经济发展水平差异，有些地市囿于财政收入影响会出现年末突击拨付资金，也会造成各预算单位出现大额结转结余资金。

2、预算编制不科学、执行不严格、管理不规范不完善，是地方财政出现巨额存量资金的主要原因

由于信息不对称，地方财政在安排预算资金时往往不分良莠，简单按照“基数加增长”模式确定预算控制数。项目预算编制很多为代编预算，未能与部门进行充分沟通和调研论证，导致预算脱离实际无法执行。预算安排和用款时间不匹配，有些工程项目应逐年拨款，在实际审批中有时出现一次性当年拨付而形成结转。资金分配不透明，重大资金分配未经充分论证却由少数人说了算，有些“人情拨款”现象仍然存在，预算执行不严格，年末突击拨款和集中拨款常被诟病。同时，由于“留余”思想，地方财政编制收入预算都偏保守，而预算法的27—28条规定中央和地方预算“不得编制赤字预算”，严格控制财政支出规模出现“惜支”现象，反映到数据上，财政收入实际完成数比例普遍高于支出实际完成数比例。以2011—2013年为例，全国财政收入决算数分别是预算数的115.8%、103.2%和102%，而支出决算数分别是预算数的109%、101.3%和101.4%。

3、国库集中支付改革不到位，地方各级财政专户资金是巨额存量资金的重要组成部分

自2002年启动财政国库集中收付制度改革以来，旨在建立以国库单一账户为主的预算收支体制，但因配套改革不到位，造成财政专户泛滥成灾。据报道，地方各级财政部门在商业银行开设17万多个各类资金专户，最高时地方财政专户数量超过27万多个。据审计署公开抽查数据显示，地方财政专户存量资金余额也相当可观，18个省本级设立的财政专户多达478个，存款余额相当于其国库库款的44%。预算单位账户资金余额更是难以统计，仅2012年中央各部门就有396.4亿元结余结转资金。同时，地方政府财政资金管理不完善和地方政府举债发展也是出现巨额存量财政资金的重要原因。

4、监督考核和信息公开机制不健全，内部缺乏相应约束制度

地方各级财政部门对预算和项目具体执行进度、控制财政存量资金规模等缺乏有效的监督考核机制和评价指标，从认识上觉得“钱拨下去了自己的任务就完成了”，主动想办法的不多。各级财政没有建立起科学合理的体现自我纠错功能的机制，对信息公开、接受媒体和公众监督存有疑虑或抱有抵触心理，是地方财政出现巨额存量资金的重要体制性原因。

除此以外，财政投资审批制度、政府采购制度等都有明确的时间要求和流程要求，审批周期较长。再加上各预算单位自身管理和协调不顺畅，导致预算在年底前达不到支付条件，也是导致各预算单位出现大额结转结余资金的重要原因。

三、有效盘活地方财政存量资金的路径和策略

盘活地方财政存量资金，不仅要重视盘活地方财政专户资金，更要注重加强盘活预算单位存量财政资金。要坚持统筹考虑、分类处理、积极消化、程序规范、效益优先兼顾公平等原则，既要迅速实施以拉动内需，也要以此为契机，进一步深化财税体制改革，通过分步走的战略实现真正意义上的公共财政。

1、深化财税管理体制改革，合理确定地方政府财权、事权

通过制度设计消除财政收支时间错配现象，做好财政收支预测和编制各种财政计划。科学编制税收收缴计划和进度安排，加强税收征管和加强执法监督，做到依法征收、应收尽收。加强非税收入管理，加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用和收益共享机制。优化财政支出结构和转移支付支出结构。各级财政要改革现行预算计算年度，改革为跨年度平衡预算，即从人大通过预算后为预算起始时间，实行全口径对接。应大幅缩减专项补助比例，提高一般转移支付补助比例。优化财政资金拨付流程设计，提高地方政府项目立项审批权限，减少拨付中间环节，提高拨付效率。推进预算管理体制改革，完善预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。

2、改革预算编制机制、规范财政资金管理和使用，加快公共财政预算和政府性基金预算的执行进度

改进预算拨付模式，以零基预算取代弊端重重的基数加增幅的预算模式。要提高编制预算科学规范化水平，注重项目的事前论证和充分调研，人员和公用经费要定员定额，项目经费细化到具体单位和项目，并附详细测算依据，减少代编预算。项目经费要编制滚动预算按进度拨付。建立健全预算支出责任制度，强化预算执行管理，严格按照预算编制执行，减少预算执行的随意性，如改变年末集中拨款、突击拨款现象。制定详细量化目标计划，将责任层层落实到项目主管单位、具体执行单位和负责人。建立预算执行中期评估机制，对执行总体情况作出评价，对有些项目确因实际情况需要调整的需提前统筹安排。

3、继续加强清理整顿财政专户力度，实行国库集中统一支付

加大清理整顿财政专户力度，取消各种不符合规章制度的财政专户，归并性质、内容等相同或相近的财政专户。逐步将确有需要开设的财政专户转移至人民银行国库部门，将其与现有人民银行国库账户进行统一管理。将各种财政专户统一开设在人民银行国库部门，可以彻底改变当前专户泛滥、专户资金难以统计以及专户资金使用不透明等诸多问题，从而为盘活存量财政资金创造必要的条件。建立真正意义上的国库单一账户制度，确保所有财政收入都纳入国库单一账户管理、所有财政支出都须从国库单一账户划拨，从而减少财政资金进出的中间环节，提升财政资金周转效率。加强国库资金管理，全面清理地方财政暂付款，该核销的要按程序尽快核销，违规占用的要及时清理，该收回的要及时收回，保障预算支出需要。

4、强化监督制约和信息公开，充分发挥审计、监察和人大、媒体和社会公众的监督作用

加强对盘活财政存量资金经常性检查的组织领导，及时提出资金盘活具体意见。除此以外，应充分发挥审计、监察等内部监督和人大对地方政府预算的监督作用，不断增加财政预算的透明度。各级财政部门要树立宗旨意识，积极主动利用现代媒介与媒体和公众沟通，预算的编制、执行、审批等都应充分听取人大及公众的意见和建议，为公众提供更多的参与渠道，使地方政府预算能够充分体现不同人群的利益要求，提升地方财政服务社会经济发展的参与感和认同感。

［1］张文慧、杨华：激活财政存量资金的对策建议［J］.审计月刊，2014（12）.

［2］胡明东等：激活财政存量资金的主要措施［J］.经济研究参考，2014（18）.

［3］舒畅：盘活财政存量资金的对策与建议［J］.审计月刊，2014（10）.

［4］贾占标等：均衡有效推进预算执行盘活财政存量资金［J］.财政监督，2014（15）.

（责任编辑：胡春雨）