“多规合一”中的治理转型思考

朱春燕，丁　琼

（江苏普莱宁城市规划设计有限公司，江苏　南京　210003）

“多规合一”中的治理转型思考

朱春燕，丁琼

（江苏普莱宁城市规划设计有限公司，江苏南京210003）

“多规合一”作为一种面向实施管理的衔接统筹工作，其落脚点是城市管理者的内部协调，以避免“多规”不协调导致的社会经济发展和城市建设效率低下，而这又恰好是对城市治理转型的积极回应。本文基于“多规合一”的理论与实践研究，探讨了城市治理转型在规划编制实施中的主要体现，主要包括前多规融合期的行政推动和制度保障、后多规融合期的现代化治理这两个方面的内容。

多规合一；三规合一；治理；转型；政策

一、“多规合一”与城市治理的内涵联系

1、“多规合一”的内涵演进

早在1990年，就有学者开始研究土地利用规划（一般简称“土规”）和城市规划（一般简称“城规”）的衔接路径，从两种规划的法律地位、规划体系、审批办法、规划目标等多方面探讨“两规合一”的必要性和可能性［1］。自“十一五”起，“五年计划”开始改为“五年规划”，发改系统组织编制的国民经济和社会发展规划（一般简称为“经规”）也开始更加注重城市发展引导的战略性和空间性，“三规合一”成为新的研究课题［2］。随着市场经济体制的进一步完善，城市发展面临的环境越来越复杂，越来越多的城市管理部门从各自领域组织编制指导城市发展的各类规划，一方面为城市健康发展提供了科学引导，另一方面，这些规划针对不同的规划目标，遵循不同的法律法规依据，各成体系、各有侧重，在同一空间上存在较大差异甚至相互矛盾，彼此之间的不协调，影响并制约了规划效力的发挥，甚至对经济社会发展带来制约，衍生出空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等众多问题。基于这样的背景，“多规合一”成为新型城镇化过程中促进社会经济和城乡建设可持续发展的迫切需要。

学术界对“多规合一”的研究大多集中在两个方面，一是统一的技术平台，二是行政管理层面的统筹协调。目前对于“多规合一”的普遍共识是，“多规合一”并不是一个纯粹的技术性规划，而是一种面向实施管理的衔接统筹工作，致力于空间规划领域的制度创新和城乡建设导向的治理创新。

2、城市治理与治理转型

“城市治理”最早是公共管理学的概念，强调以政府为主导的多元主体对城市公共事务的管理。“在现代城市中，对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理”［3］。城市治理，不仅包括城市政府各部门对于其相关领域的行政管理事项，也包括企业、社团等其他多元主体对于城市发展良好愿景实现的建设性协作［4］。

自改革开放以来，市场经济体制逐步完善，社会经济发展环境日趋复杂，尤其是当前我们所面临的“新常态”，经济结构转型、经济增速放缓等表征的经济基础“软着陆”深层次地影响了社会、政治、文化等“上层建筑”，与城市治理密切相关的政府与企业关系、政府与社会关系、政府与政府之间的府际关系都在发生着重大变化，城市治理转型的呼声也越来越高［5］。中国共产党第十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［6］。可见城市治理转型已经上升为国家战略。

3、“多规合一”与城市治理转型的内涵联系

各类规划，反映的是对于城市未来发展导向的引导、与管控相结合的综合治理蓝图和前瞻性方案策略，其中包含着社会经济发展思路、空间构建设想和土地生态等各类资源要素的保护和开发策略。从城市治理的角度来看，各类规划是基于技术理性形成的治理决策参考，通过政府各部门对规划的有效实施来落实治理过程。规划的技术理性还包括在规划编制过程中对多元主体利益的协调，一定程度上反映了城市治理自下而上的民主性。

从城市治理的角度来看，“多规合一”首先反映了城市政府各部门作为城市管理者的内部协调，其协调的基本目标是避免“多规”不协调导致的社会经济发展和城市建设效率低下，而这又恰好是对城市治理转型的积极回应。本文的研究目的即在于此，基于“多规合一”的理论与实践研究，探讨城市治理转型在规划编制实施中如何积极有效地响应。

二、“多规合一”所体现的治理转型需求

1、新常态下，五位一体、统筹兼顾的可持续发展需求

从职能边界来看，发改系统主导编制的“经规”一直以来都被视为国家意志和国家政治使命的映射，是党和政府对国民经济和社会中长期发展的战略部署，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。“土规”是一种功能性政策分区，其内容主要是空间管理策略，对具体用地进行管制区划，作用突出体现在对建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束上。“环规”为城市区域发展方略的制定提供生态环境本底的专业技术型支持，划定城乡发展建设不可逾越的生态红线。“城规”的主要功能是统筹安排、具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。现行的多个规划代表不同的发展与管控导向，存在着一定的职能边界互补性。

新常态下，经济下行压力加大、结构调整需求加强，宏观环境的变化要求城市治理在总体思路上能够更加坚定地调结构、促转型，按照“五位一体”的总体布局原则统筹兼顾。“多规合一”是充分顺应当前发展形势和发展需求的新方向，通过各类规划职能边界的有机互补，有效提高土地使用效率、经济发展效率和城市空间的利用效率，更加全面地统筹考虑资源环境与社会经济发展等因素，实现城市治理中的统筹协调与可持续发展目标［7］。

2、推进治理能力现代化的行政管理体制改革要求

深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分［8］。加快政府职能转变，优化政府组织机构，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，是治理能力现代化导向的行政管理体制改革的明确要求。

法律法规及国务院规范性文件中明确的几类规划（经规、城规、土规、环规等），横向由发改委、住建部、国土部、环保部等部门归口管理，纵向涉及从国家到地方、区域到城市等多个层级，尚未形成统一有序的格局。横向部门规划事权的不一致，深层次的原因是部门之间的利益协调和技术储备都还不到位，反映到城市空间就表现为规划之间的矛盾，这种矛盾反映出政府管理体制上条块分割的弊端，尤其需要通过“多规合一”的路径来实现行政管理体制改革。

3、市场主体对科学高效行政审批管理的基层诉求

在现行体制下，积极参与到城市建设与发展过程中的市场主体，从项目立项到实际完成，大多都会涉及土地、城建、环保等多方面的行政审批。“多规”的不协调，导致项目落地需要涉及多部门间协调繁复的流程，时间成本巨大。改变行政审批程序繁琐、效率低下的现象，已经成为市场主体对科学高效行政审批管理的基层诉求。从这个意义上来讲，通过“多规合一”来搭建业务协同平台，优化建设项目的前期生成流程及后续审批流程，进一步清理审批项目、简化审批环节、压缩审批时限、规范审批行为，推进审批体制改革和机制创新，也正是城市治理转型需求的积极反映和有效落实［9］。

三、“多规合一”导向的治理转型路径——基于多案例的经验总结

“多规合一”所体现的城市治理转型工作实践，更多地表现为城市管理部门利益的整合，一方面需要地方政府的创新与开拓精神，另一方面需要国家在政策和制度层面的积极引导。

1、国家层面的政策和制度引导

2003年10月，国家发改委在江苏苏州、福建安溪、广西钦州、四川宜宾、浙江宁波、辽宁庄河六个地市县试点国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，试图将土地利用规划和城市总体规划作为专项规划纳入发展规划体系中。但由于缺乏相对应的体制机制改革创新措施，地方政府实施难度较大，没有实现预期的改革成效，只是在技术层面引起了广泛的实践性讨论。部分发达地区在城市空间规划的编制中反映了“三规合一”的技术性思考［10］。

在随后的十年时间里，广东、浙江、重庆、上海、湖北等省市在规划编制层面陆续推出“土规”与“城规”的“两规协调”试点，地方政府同时也在自下而上地向国家部委争取空间管理政策和权限。2008年，国土部和住建部在浙江召开“两规协调”推广会，讨论的焦点仍然集中于规划编制经验的总结，在“两规协调”的规划实施层面，并未形成十分明确的体制机制保障。

2013年之后，“多规合一”再次进入国家推动期。2013年底，中央城镇化工作会议提出了“建立空间规划体系，推进规划体制改革”的任务。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》公布，明确提出加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，对于有条件的地区推动经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年4月，国务院批转发改委《关于2014的年深化经济体制改革重点任务意见》（国发［2014］18号），强调推动“多规合一”、开展市县空间规划改革试点是2014年重点任务之一。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个“多规合一”市县单位，要求在规划编制、实施管理、体制机制改革等多方面积累试点经验，为全国性推广提供实践性技术支持。

2、地方实践案例简介

各地“多规合一”的实践工作，结合了当地的地域文化特色和地方管理实际，在实践创新主导内容上也各有侧重。本文的研究聚焦于城市治理转型方向，强调在“多规合一”的实践过程中，无论是规划体系的构建、规划技术的创新还是规划的实施管理，都要能为实现城市治理转型的行动落实目标。从这个角度来看，广州和厦门的“多规合一”实践案例，最具有借鉴意义和推广价值。

（1）广州“三规合一”实践介绍。广州市“三规合一”工作的基本思路是，通过对比发现原“三规”中相互矛盾的用地，分析明确其形成原因，进而分别对“三规”进行调整优化，并利用土地规划的弹性政策，经规范程序将“三规”调整优化成果法定化，最终达至“三规”协调乃至合一。

在技术体系上，通过“三上三下”三个阶段推进，完成“五个一”的成果：一张蓝图，一个信息平台，一个协调机制，一个技术标准，一个管理规定。通过建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线、基本农田控制线的确定划定蓝图框架，以实现节约集约用地、生态优先、精明增长的目标。信息联动平台采用“1+3”分布式架构，即一个公共平台，以及规划、国土、发改三个业务子系统。信息联动平台以“三库一中心”数据支撑模式实现跨部门信息共享。“三规合一”成果数据以及各部门的规划、计划和审批数据均实施动态更新，确保各部门能及时获取当前有效的信息，实现跨部门规划、计划和审批数据共享。协调机制包括多规融合过程中的部门联动和项目落地整合流程阳光审批的保障，以提高多规融合推进效率和行政审批工作效率为目标。技术标准和管理规定是成果的法定化形式，确保“三规合一”的成果纳入到法定成果范畴，强化建设项目管理推进和建设项目落实。

在工作组织上，广州市委市政府高度重视“三规合一”工作，其推进实施完全依靠强有力的行政力量推动。在市级层面成立广州市“三规合一”工作领导小组，同时建立工作领导小组会议制度，推进“三规合一”工作。在区（市）级层面配套成立相应的推进组织机构，各区（市）参照市“三规合一”工作架构，分别设立区领导小组及办公室，向市领导小组负责。区领导小组下设办公室，由区规划、国土、发改三个部门主要领导及相关技术力量组成，建立“每周一报”、定期工作例会等制度，负责与市“三规合一”办公室对接技术问题，制定试点区工作计划与“三规合一”具体工作内容。

（2）厦门“多规合一”实践介绍。厦门“多规合一”工作于2014年初开始启动，其工作目标是，通过“多规合一”建立统一的空间规划体系，实行统筹发展，推进城市治理体系和治理能力现代化。目前已完成“一张蓝图”的编制，并在此基础上，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，正在完善与之配套的运行机制。通过“一张图”落实“美丽厦门”提出的空间发展战略：以国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境总体规划为基础，协调林业、水利、农业等部门规划，梳理各类规划差异矛盾，在一张图上共同划定各类控制线。全市形成统一的信息共享和管理平台，通过政务网络接入各区和各委办局，实现业务协同，保障空间信息共享，在此基础上开展项目生成和审批的业务协同作业，支持流程再造，提高行政审批效率。“一张表”是建设项目统一受理和审批表，将项目审批全流程分为五个阶段：用地规划许可、工可批复及工程规划许可、施工图审查、施工许可和竣工验收，在用地规划许可阶段已经形成了“一表式”的审批模式，之后四个流程也将依托业务协同平台开展。目前正在配套完善的“一套机制”包括一系列提供政策支撑和规范指引的运行机制、为“一张表”审批提速创造条件的项目生成机制等。

在工作组织上，厦门也是通过自上而下的行政力量推动工作开展。市委书记领衔领导小组，主要参与部门领导构成领导小组办公室，各部门精干力量构成专责小组，再通过技术单位实现技术力量的保障，有效地保障了“多规合一”工作的推进效率。

3、实践经验总结

上述两个案例的共同点在于，无论是技术体系还是工作组织，“多规合一”都离不开行政力量的推动，最终都回归到行政管理体制的改革上。技术层面对于各种矛盾的协调，让这种自上而下的城市治理转型具备了充分的科学合理性，能够有效地实现“五位一体”统筹发展和治理能力现代化的目标。“多规合一”工作中的城市治理转型经验，主要表现在以下两个方面。

（1）前多规融合期的行政推动和制度保障。通过行政指令、沟通磋商、讨论交流、咨询参与等形式，在“多规融合”工作的各个阶段进行充分协调直至达成共识，使“多规合一”工作成果成为各相关方共同认可、遵守的社会契约和公共政策。这个过程一般需要自上而下的行政力量推动，一般的做法是成立由市主要领导牵头负责的“多规合一”改革工作领导小组，下设办公室和专责小组。领导小组负责统筹协调“多规合一”重大问题与决策，办公室及其专责小组具体负责推进“多规合一”工作。再辅以技术力量的支撑，形成集行政推动与技术保障为一体的推进团队，一方面能够自上而下地推动行政体制改革，另一方面能自下而上地通过技术因素保障治理转型的科学合理性。此外，在前多规融合期，须建立法律保障机制。推进规划控制线立法，将“多规合一”划定的生态红线、建设用地增长边界等控制线纳入地方立法，形成条例；以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。

（2）后多规融合期的现代化治理。“多规融合”落实到城市治理转型的实际功能，主要表现在行政审批效率的提高方面。首先，以“多规合一”工作为契机，深化行政审批制度改革进程，实现全方位、全过程的体制机制改革，真正做到“一张蓝图干到底”。以应用为导向，建立部门业务协同平台：在“一张图”的基础上，依托业务协同平台，一方面实现空间信息共享，另一方面开展项目生成和审批的业务协同作业，支持流程再造，提高行政审批效率。简化报审模式，转变审批理念，通过“一站式”受理部门的主动操作，将“被动审批”转变为“主动推送”。然后，通过编制、审批、监督“三权”分立的形式，保障治理过程的公平公正。抽调专业人员设立独立的规划监督部门或在人大常委会下设规划监督委员会，负责监督反馈规划执行情况，以更加全面地保障城市治理现代化目标的实现。

［1］顾京涛、尹强：从城市规划视角审视新一轮土地利用总体规划［J］.城市规划，2005（9）.

［2］王凯：全国城镇体系规划的历史与现实［J］.城市规划，2007（10）.

［3］顾朝林：发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发［J］.城市规划，2001（9）.

［4］袁政：城市治理理论及其在中国的实践［J］.学术研究，2007（7）.

［5］张京祥、陈浩：空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学［J］.城市规划，2014（11）.

［6］江必新：推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.光明日报，2013-11-15.

［7］刘阳：国土部选择部分市县探路三规合一［N］.中国房地产报，2014-02-16.

［8］中央编办理论学习中心组：深化行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.求是，2014（3）.

［9］苏文松、徐振强、谢伊羚：我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议［J］.城市规划学刊，2014（6）.

［10］顾朝林、张晓明、刘晋媛等：盐城开发空间区划及其思考［J］.地理学报，2007（8）.

（责任编辑：张琼芳）