我国农村社会保障法律制度缺陷及完善

王乃政

摘要： 社会保障制度被称为社会的减压器和安全网，对社会的稳定起着至关重要的作用。城乡二元的经济发展战略使得我国社会保障制度也呈现二元化的特征。目前我国农村社会保障法律制度由于立法层次较低、缺乏有效的保障机制、相关制度缺乏可操作性等诸多原因，使得其无法高效地发挥其作用。为此，从农村最低生活保障、养老保险、医疗保险三种方面提出了改善我国农村社会保障法律制度的突进。

关键词：农村；社会保障；法律制度

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.063

1我国农村社会保障法律制度存在的缺陷

1.1立法层次较低

目前，我国农村社会保障法律法规立法层次较低，使得法律责任制度和法律效力的缺失。我国农村社会保障法本应由全国人民代表大会及其常务委员会来制定，法律效力应该仅次于宪法，但是目前我国对于农村社会保障主要使用“软法”之治，使得我国农村社会保障法律体系的建设主要依靠各项“规定”、“办法”、“意见”、“决定”、“通知”等方式进行，缺乏足够的法律效力，直接导致了我国农村社会保障法律建设缺乏连续性、强制性和稳定性，随意性较大。

我国自从改革开放以来，我国全国人民代表大会及其常务委员会尚未出台一部专门规范农村社会保障的基本法律，国务院制定的很少出台相关的行政法规，大部分规定主要是相关部委颁布，不难看出我国农村社会保障立法层次较低的现实。同时，我国社会保障法律体系的管理主要基于国家相关政策和共产党决议，导致了我国农村社会保障法律体系的管理存在较强的易变性、临时性和模糊性，从而使得我国农村社会保障体系的管理存在前后矛盾、起起伏伏的特点。在这种管理模式下，我国农村社会保障法律体系的运行效率大打折扣，增加了其运作成本。

1.2缺乏有效的保障机制

任何制度都必须与一系列配套制度协调发展和良性互动才能保证其有序的运行，无法独立存在。社会保障制度体系的良好运转无法脱离司法、行政执法、法律监督、仲裁等其他相关保障制度的依托。我国农村社会保障制度存在着政出多门等一系列问题，对我国农村社会保障体系的运转效果起到了严重的制约。目前我国农村社会保障机制的缺失主要表现在制裁措施和责任规范的缺失，同时各类保障基金的管理较为混乱，基金的违规使用和违规投资也是较为普遍的现象。另外，社会保险基金缺乏有效的刑法保护，使得相关的违规违法行为无法得到有效的制裁和惩罚，使得其管理形成恶性循环，导致了严重的后果。

1.3相关制度缺乏可操作性

目前，我国农村社会保障的监管机制较为薄弱。例如，目前我国的农村养老保险基金的征缴、使用和管理都由当地民政部门进行，三种权利集中于一个部门使得养老保险的管理缺乏足够有效的控制和监督。这种模式容易导致基金的违规使用和发放、挪用、挤占、挥霍和贪污等情况。我国农村养老保险与城镇养老保险不用，农村养老保险以农户个人缴款为主，集体给与一定的补助。同时，我国养老保险主要投资于政府债券和银行存款，不能进行直接投资，因此如果一旦市场利率下降，养老保险基金的收入将无法得到保障，使得其无法快速增值，无法满足现实的养老金发放需求。国家不对农村养老保险给与补贴，农村养老保险只能投资于低利率的存款产品，使得农村养老保险逐渐萎缩。

我国农村医疗保险也存在模式较为单一等问题，仍然局限于“小钱保小病”的合作医疗制度，对于需要高额医疗费用的疾病缺乏有效的救助与保障。虽然目前我国逐渐将胃癌、肺癌等多种重大疾病纳入了医疗保障体系中，但是该制度仍然有许多地方急需完善，例如新型农村合作医疗的意见要求为市一级，而其统筹区域多在县一级；新型农村合作医疗和城镇居民医保的管理归属于不同的部分，使得新型农村合作医疗的推进和与城镇居民医保的协调存在一定的苦难。

2完善我国农村社会保障法律制度的路径

2.1完善我国农村最低生活保障法律制度

首先应该从法律规范着手，制定相关的法律保证我国农村保障制度处于法制化和规范化的管理之下。目前我国尚未出台一部完整的农村最低保障法律规范对救济内容、对象、标准、方式、经费来源等作出详细的规范，因此目前我国应该尽快出台相关法律规范对农村最低生活保障的保障范围、保障标准、保障资金的筹集、管理体制及操作程序作出全方位的规定，使其所有流程能有有法可依。其次应该构建城乡一体化的最低生活保障制度，虽然城市与农村之间存在着经济发展水平不同的差异，但是其最低生活保障的本质是相同的，因此政府应该逐步推进城乡一体化的最低生活保障制度，使农村和城市的最低生活保障逐渐趋于统一。

另外，对最低生活保障制度与其他救助制度进行整合也是改善目前农村最低生活保障的重要方面。目前，我国主要的专项救助包括医疗救助、教育救助和住房救助等，但是这些救助对象都为最低生活标准的保障对象，使得部分略高于最低生活保障的人群无法享受到相应的救助，使得部门本应该被救助的对象无法得到相应的救助。最后足够的资金支持是农村最低生

2.2完善我国农村养老保险法律制度

研究表明，新的养老保险制度发挥其功效与效益通常需要20左右时间，我国在未来20年将逐步向老龄化社会发展，因此目前应该积极对农村养老保险制度实施改革，建立起覆盖范围广、保障方式多样、保障水平高，资金来源多样化、服务社会化和管理规范化的农村养老保险法律制度体系。对于农村养老保险法律制度的改革应该从参保对象，制度模式、筹资机制和保障水平四方面着手。

保障对象方面，对于参保对象，可以采取强制性参保与自愿参保相结合的方式，对于相对富裕地区的农民可以采取强制性参保的方式，对于经济条件相对较差地区的农民可以采取自愿的参保方式。对于参保人的年龄要求可逐步放宽至男性16-60岁，女性16-55岁，使得养老保险可以惠及更多的人群。对于投保地区，农村可以在户口所在地参加当地的养老保险。同时应该重视被征地农民、本地企业就是农民和外出务工农民的养老保险制度的完善。

制度模式方面，在目前制定全国统一农村养老保险制度时机尚未成熟之际，我国应该实施单行立法或者制定地方性条例的方式对农村养老保险制度进行完善，为全国统一的立法提供经验。筹集方面，农村人口基数大，政府无法提供全面的资金支持，因此对我农村养老保险，仍应该以农民自缴、集体补助与国家扶持相结合的方式进行。保障水平方面，可以对农村养老保险设置多个层级，分为高中低三个档次，满足不同经济条件的农户需求，自缴越多，达到法定年龄得到的补助相应越多。

2.3完善我国农村医疗保险法律制度

对于我国农村医疗保险法律制度的完善应该从完善立法、建立多层次的医疗保障模式、完善监督机制和加强农村医疗事业的监管四个方面进行优化。立法的完善是我国目前农村医疗保障制度建立的根本，对于其完善应该首先提高其立法层次，使更多的和更高等级的职能部门参与到其立法中来。各地区经济发展存在着差异，因此对于农村医疗模式的建立应该从实际出发，因地制宜的选择适合当地发展的模式。医疗保险制度能否稳步发展的前提是完善的监督管理机制，首先应该制定对医院的监督管理机制，防范医院道德风险增加农村医疗保障系统成本；其次应该建立对资金的管理部门的监督管理机制，防止资金不合理使用的现象。