住宅建设用地无偿有偿“自动续期”观点述评

余贵林

摘 要：有关《物权法》第149条所规定的“自动续期”，存在有偿续期和无偿续期两种主要观点。无偿续期论呼应老百姓关切，但缺乏充分的理论支持。有偿续期论虽然理论周延，并且有个成果佐证，但欠缺人文关怀，老百姓安居乐业的愿望必须转化为立法上的权益。

关键词：物权法；住宅用地；无偿续期；有偿续期

中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0110-02

《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”围绕住宅用地期满“自动续期”，学界主要有无偿续期说与有偿续期说两种观点。本文拟对此介绍评价。其他这种观点，未必没有价值，但因篇幅所限，不予评论。

一、“自动续期”无偿使用论

“自动续期”无偿使用论有许多理论基础或技术方法，以两种代表作为评价的材料。

1.民生保障论

“自动续期”，含义就是无条件的续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。有偿续期的做法不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础[1]。住宅建设用地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利，以满足住房人权的基本要求，使国民安居乐业[2]。

民生保障论，实际是中国社会公众对国家立法最大的期待，即如何充分保障私人财产权，使老百姓能够安居乐业。“民主立法，科学立法”，即必须充分听取民意，将民意反映在立法之中并最终转化为具体的权利和合法利益。这是民生保障论值得肯定之处。这种观点存在的问题是：第一，在治理理念上，民生保障论忽略了最为重要的一点：全民所有或国家所有，不同于集体所有，更不等于共有，公民个人并不当然地对全民所有的土地享有权利，否则就是走回头路，吃大锅饭。第二，违反民法的公平原则。无论以何种价格购买的住宅，也不论其用地年限长短，期限届满，一律无条件无偿续期，在实践中将造成更大的不公平。第三，违反民法的基本原理，有私有化的嫌疑。土地出让并非土地的所有权出让，建设用地使用权是派生于土地所有权的一种有期用益物权，期限届满权利消灭，土地的使用收益权能回归土地所有人，这是所有权弹力性的表现。如果建设用地自动无偿续期，将使所有权的弹力性丧失，土地所有权将成为“虚有权”或者空壳化。土地出让金也非土地所有权的价格。《土地基本术语》（GBT19231-2003）：“土地出让金，在中国，政府将一定年期国有土地使用权出让土地使用者时，土地使用者一次或分次向国家支付的一定数量的货币金额；或以划拨方式取得国有土地使用权的土地使用者在转让、出租或转换为批租土地使用权时，向国家补交的一定数量的货币金额。其实质是一定年期国有土地使用权的出让价格。”如果建设用地自动无偿续期，土地出让金实质转变为土地所有权的价格。学界对这种自动无偿续期最大的批评，就在于其有私有化的嫌疑[3]。

2.法条解释论

自动无偿续期的解释方法如下：首先，该法条没有增设“但书”条款，也就是立法表述中没有“但”或“但是”以下的部分。自动续期的情形没有附加任何条件。其次，为了与住宅建设用地区别，该法条第二款设有“但书”条款，规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。非住宅用地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理”，这与该法条第一款的“住宅建设用地期满自动续期”的表述有明显的不同。如果自动续期还要附加条件也就不能称其为“自动”了[4]。

法律解释，有文义解释、体系解释、目的解释、历史解释、合宪性解释、比较法解释等，法条解释论只采用了其中的文义解释和有限的体系解释，是否妥当值得商讨。另外，这种技术分析方法，欠缺最为关键的目的解释和历史解释，而且不够严谨。关于《物权法》第149条两款的规定，立法机关的有关文献已经讲得非常清楚。《物权法草案》三审稿第156条规定：“建设用地使用权的期限届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期限届满前一年申请续期，除因社会公共利益需要收回该土地的，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”这里并没有区分住宅用地与非住宅用地。2005年7月10日，全国人大办公厅全文公布《物权法草案》（即修订后的三审稿）。在用地续期问题上，公开的《物权法草案》与三审稿并无不同，但也因此引起社会巨大反响。有的专家提出，居民住房的土地使用权期限届满后应当自动顺延，以安民心。有的部门建议，商业用地适用草案的规定；住宅用地该为自然续期，直至住房不能使用。有的地方建议删去“约定”。有的地方提出，应当免交出让金，只交工本费；有的地方建议，取消支付出让金的规定[5]。2005年10月19日十届全国人大常委会第十八次会议《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国物权法（草案）>修改情况的汇报》指出：“法律委员会研究认为，建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。”[5]因此，草案四审稿第155条规定：“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”在《物权法草案》五审稿第149条中依然保留。2006年10月27日《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国物权法（草案）〉修改情况的汇报》指出：“住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费的问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不规定为宜。届时，可以根据实际情况再做慎重研究。”[5]从上述历史文献看，立法机关并无无偿续期或有偿续期的确定结论，而是“等等看”。

除上述有关无偿续期的观点以外，还有所谓的以房养老需求论、房地产市场震荡论等等。限于篇幅，本文不做评论。

二、“自动续期”有偿使用论

1.改革需求论

一种姑且称为“改革需求论”的观点认为，从我国土地制度改革的实践来看，实物福利分配逐步向货币工资分配转变的住房制度改革共同奠定了我国房地产市场起步和发展的基石。如果实行不再缴纳土地出让金无限期使用的自动续期，则意味着土地使用制度又回到了计划经济时期“无限期无偿”使用土地的状况。这可能导致人们土地商品意识的灭失，进而失去拥有土地资产的价值，无疑与改革的方向背道而驰。从我国房地产管理的实际操作来看，商品住宅的建设用地都实行出让制度。无限期的使用乃至永久占用的话，这意味着剥夺了其他人依法享有该土地的权利，有违社会公平的原则[6]。

在《物权法》的框架内，维护社会主义基本经济制度，巩固和发展公有制经济，其途径就是在确认国有和集体所有权的情况，物尽其用，通过建设用地使用权有偿出让制度，能够使国有土地甚至包括集体所有的（经营性）土地的利用最大化，同时有效遏制协议出让中的种种腐败，竞价性土地出让功不可没就此而论，土地有偿有期出让制度不可逆转。无偿续期确实与土地出让制度相背离，但是，改革需求论实在是欠缺人文关怀。2011年的青岛、2016年的温州用地年限届满触碰“自动续期”的立法盲点，虽然属于个例，但是在二十年后的今天，这些地方的居民，还要为缴纳土地出让金焦虑，为安居乐业发愁，立法者不能无动于衷，毕竟其他地方也存在类似情况。立法者不能一味地将改革的成本全部摊在这些居民身上。

2.法理分析论或技术分析论

有学者通过比较建设用地使用权和传统民法的地上权，主张有偿续期。建设用地使用权存续期间届满后，原土地使用权已经归于消灭。因而，土地使用权的续期本质上是权利的更新，是设立新的土地使用权。既然原住宅建设用地使用权的取得是有偿的，那么本质上是权利新设的土地使用权的续期自然也应贯彻有偿原则。地上权人与土地所有人缔结地上权设立契约时一般都会有关于地租的约定。地上权存续期间届满需要更新时，地上权人有权请求与土地所有人以与从前契约同一的条件更新契约。我国的建设用地使用权的设立类似，土地使用权在续期时必然伴随出让合同的更新，因而土地使用权人缴纳土地有偿使用费自然顺理成章。

我国的建设用地使用权，在权利内容上确实和德国及我国台湾地区的地上权、瑞士的建筑权类似，均以拥有建筑所有权为目的而在他人土地上进行建筑的权利。基于民法原理，他物权为有期物权，期限届满权利消灭，土地所有权回归圆满状态。如需继续使用他人土地，只能重新取得地上权。如此技术分析，虽然顺理成章，但作者忘记了传统民法的另一面。以瑞士立法为例，弹丸小国的瑞士，其《民法典》第779条居然规定：“建筑权作为独立的权利不得设定为一百年以上。前款的权利，可以设定该权利时所规定的相同形式，最多延长效力一百年，但事先对延长义务有约定的，不生拘束力。”即便建筑权不能通过约定延长，一百年的用地期限，也是远远超过我国居住用地使用权最长70年的期限。我国地狭人稠的台湾地区，其“民法”对地上权的最长期间不设限制，依当事人意思自治，即便设立永久地上权也可[7]。我国立法是否也可以参考上述立法，修法延长居住用地使用年限，而不是“自动续期”？

三、延长住宅用地使用权的立法建议

建议延长居住用地使用权年限，期限届满权利消灭。

延长住宅用地使用年限，可以参考中国人均和预期寿命、近亲属的范围，通过全国人大立法而不是授权国务院具体规定，将住宅用地使用权延长为90-100年。

第一，延长住宅用地使用权，符合民法他物权为有期物权的基本原理，避免对住宅用地和非住宅用地因差别对待而存在的非平等保护问题。

第二，延长住宅用地使用权，可以结束住宅用地无偿还是有偿续期的争论，使立法机关从“有偿”“无偿”续期的立法困窘中解脱出来，途径通常快捷，立法成本较低。

第三，延长住宅用地使用权，应当对现行《住宅建筑标准》，特别是《建筑结构可靠度设计统一标准》（GB50068-2001）》有关住宅设计使用年限为50年的国家标准进行修订，使之与住宅用地使用年限相匹配。在住宅毁损而用地年限尚未届满时，应当效仿德国《地上权条例》的规定，建设用地使用权不消灭，允许住宅用地使用权人“依法建设”。

参考文献：

[1]“土地使用年限到期，居民要交出让金吗？”[EB/OL].[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/20/c_1- 28913281.htm.

[2]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].法商研究，2012（2）：3-12.

[3]范文明，黄炉婷，等.城市住宅用地使用权期满续期问题调查分析——以成都市双流县为例[J].技术与市场，2010（10）.

[4]刘源隆.房屋产权“自动续期”的关键在于细则出台——专访法经济学专家韩忠亮[J].小康，2016（11）：68-69.

[5]全国人大法工委民法室.物权法立法背景与观点全集[M].北京：法律出版社，2007.（163）.

[6]于永建，崔永林.“自动续期不等于无偿使用[J].中国土地，2009（5）：35-36.

[7]王泽鉴.民法物权：第2册[M].北京：中国政法大学出版社，2001（34）.