环保部门可以发行绿色国债

中国的国债发行人是财政部，现在财政部每年发行的国债已达到相当大的规模。如2015年财政部全年国债发行规模首次突破2万亿元，达到2.1万亿元，其中储蓄国债发行3000亿元；2015年末国债余额实际数为106599.59亿元；2016年末国债余额限额为125908.35亿元。

中国的国债总体上看还是非常受欢迎的交易品种，老百姓对国债还是非常买账的。迄今，我国国债的持有者为个人居多，机构投资者居少。从2014年的统计数据来看，个人投资者的比例从未低于50%。国债市场的机构投资者主要有社会保障基金、保险公司以及投资基金三类，不过，它们持有的国债比例不高，如社会保障基金投资国债每年的金额保持在20-60亿元，保险公司虽然从数量上看己经不少，但其投资国债的比重很低；证券基金投资国债在一定程度上促进了国债发行规模的扩大。

值得一问的是，这些国债发行之后都用于哪些领域了？无非是投资基础设施和公共部门，用于经济发展，实事求是地说，也有一部分用于污染环境。不过这没有办法，财政部是从宏观经济大局考虑问题的，只要搞建设就会有污染，差别只是污染大小的问题，财政部毕竟不是环保部门。

问题是，环保部门可以发债吗？

我的研究结果是，可以！这就是绿色债券。中国现在已经是世界上最大的绿色债券发行国，像兴业银行和青岛银行发行的债券规模达到了75亿美元，中国银行在7月份也发行了30亿美元的绿色债券，规模上令人满意，市场反响也不错。中国的“十三五”规划明确提出，要搞“绿色金融”，但怎么搞，还没有十分明确。从技术上看，由市场主体来搞更容易一些，像兴业银行和中国银行那样的搞法就可以，但也可以由政府部门来搞，虽然法律上会一些障碍，但这是好事，也是大趋势，有关障碍并非不可破除。在中国，最大环保部门就是国务院部委序列的环保部了，它作为一个发债主体，可以强化整个社会的环保意识，推进环保工作的进行。对于环保部来说，过去搞环保只有一个行政杠杆可以用，如果能发绿色国债，就多出来一个资本杠杆，环境保护工作的力度将会得到真正加强。绿色国债就是一种特殊的财政资源，环保部如果支配这一部分钱，那就要把环保标准做好，才能拿钱。这样一来，环保部的工作将会跃上一个新台阶。

当然，从财政规则来考虑，由财政部发行绿色债券，再全额交付环保部支配，也是可以考虑的一种办法。总之，绿色债券机制的关键是，必须有一个真正的绿色系统来配套执行、落地，才会有实际的效果。钱如果都混在一起使用，那是看不出来效果的。

根据国外的统计和分析，中国每年最少需要2万亿到4万亿人民币的投资，才能满足解决气候变化问题的需求，由于政府提供的资金不足以支持所有项目，估计有多达85%至90%的投资将会来自私营领域。事实上，中国政府也已经宣布计划于2016年发行3000亿人民币的绿色债券。今后要做的，环保部成立一家国家绿色金融公司专门搞绿色债券的发行。这样一来，中国的环保部实际上就成为世界上第一个搞绿色国债的政府部门了。我个人认为，李克强总理的国务院非常值得在这方面搞一点创新，跨越的步子大一点。这对人民币国际化和应对气候变化，都是极为重要的。

从国际上来看，绿色债券的总规模和发行主体并不多。比如，目前与气候相关的债券市场存量是6940亿美元。而发行人主体不多，在运输领域大约有148个发行人，能源领域有84个，水资源领域有84个，废弃物和污染控制领域的发行人大约有27个，土地方面的发行人只有17个。从国际上这些数据来看，中国环保部发行绿色国债将有很大的空间。

要指出的是，发行绿色国债的做法与资本过剩有重大关系，实际上，这个创意就是从资本过剩的理论框架而来（关于资本过剩的理论分析及影响，详见《颠覆世界的城市化》，陈功，2015年9月）。正是因为资本过剩，市场上浮滥的头寸很多，所以才有可能把过剩的资本引导到正面消耗方面，而不要引导到负面消耗方面，比如战争，或者投向过剩产业继续制造环境污染。

要指出的是，绿色国债能够用于很多超远期的事情，比如气候项目，这在全球国际政治和外交领域的影响都非常大。而绿色国债投入到长期环保项目，非常适合用于熨平资本过剩的波澜，也非常有助于政府改革。我在《颠覆》一书里讲过一个重要观点：未来的政府要转型成为公共福利组织。而要做到这一点，政府得有资源做这些事情，绿色国债就是这样一个工具。

形势变化对中国政府的要求也发生了改变。过去政府的眼光就是一个五年计划，能有个5年、10年的眼光就算够远的了。但现在的世界要求我们必须要有100年的眼光，还要有工具给政府，这样世界各国的政府部门就在不知不觉当中发生转型了，这就是我所说的政府成为“公共福利组织”一说的由来。（感谢新浪财经意见领袖供稿，本文作者陈功，安邦咨询创始合伙人、首席研究员、博士后导师、著名智库学者、信息分析权威专家。他是“新丝绸之路”的最早研究者，中国版马歇尔计划提倡者，他同时也是中国陆权理论的最早研究者。研究方向主要是基于信息分析的地缘政治战略和城市发展战略。陈功先生长期担任中国体制改革研究会理事，多所中国大学的教授及博士后导师。）