浅析贫困山区农村土地管理的有效性探索——以四川省平昌县为例

冯志远 / 四川省平昌县龙岗国土资源管理所

浅析贫困山区农村土地管理的有效性探索——以四川省平昌县为例

冯志远 / 四川省平昌县龙岗国土资源管理所

加强农村土地资源管理，有效保护耕地是国家的一项基本国策。由于受多种因素的影响，贫困山区农村土地管理中还存诸多问题急需解决。因此，要进一步探索创新土地管理措施，完善土地管理制度；增强行政执法刚性，探索司法介入新途径；建立管理长效机制，化解农村土地违法问题，确保农村土地资源得到有效管理与保护。

土地管理；贫困山区；农村；有效性；策略

前言

近几年来，作为地处秦巴山区的国家级贫困县——四川省平昌县按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的要求，进一步加强农村土地管理，加大土地违法案件的处置力度，切实维护了正常的农村土地管理秩序，有效保护了土地资源。然而，受多种因素的影响，农村土地管理中还存在“以租代征”、农民违法违规建房，以新农村建设、调整农业结构名义进行违法用地，毁地采矿、挖沙等问题，农业基础设施、耕地和生态植被受到一定程度的破坏。针对这些问题，我以四川省平昌县近几年严格土地管理为例，着力就切实加强贫困山区农村土地管理有效性的策略进行探讨。

1．创新土地管理措施，完善土地管理制度

1.1 构建国土管理协同责任制度。国土资源管理涉及司法、经济、住建、环保等部门，因此，这就需要凝聚合力，实现建设用地批、供、用严格控制和动态监管，进而建立和健全联合执法、联动制止及查处机制，建立国土资源管理共同管理责任机制。重点是进一步明确乡镇人民政府土地管理的共同责任机制。将国土资源管理责任向乡镇党委、政府及村级党支部、村委会延伸，明确辖区内保护和合理利用土地的责任主体是乡镇党政和村级党组织、村委会，主要责任人就是这些组织的主要负责人，将耕地保护责任纳入乡镇人民政府综合考核指标体系，落实土地监管责任制，建立和完善防范违法违规用地的长效机制。

1.2 改革征地制度。

1.2.1合理界定政府公益性征地权限。由国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地，不能向农民征收经营性用地。

1.2.2逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，切实解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。要逐步建立城乡统一的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，并允许农民依法通过多种方式参与开发经营，有效制止黑色隐形交易市场和权力寻租等活动。

1.3 完善农村宅基地制度。完善农村宅基地管理制度，严格宅基地管理，禁止违规多占宅基地，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活和利用好农村现有宅基地，探索开展农村闲置宅基地的退出 和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

2．增强行政执法刚性，探索司法介入新途径

2.1农村土地管理期盼司法介入。贫困山区农村土地管理中面临的一个最大问题就是违法用地案件的查处。国土资源管理部门尤其是乡镇国土资源管理所缺乏强制执行权，致使土地违法占地案件经常出现小案拖大、大案拖沓直至罚款了事甚至不了了之。在行政处罚得不到自觉履行的情况下，国土资源管理部门只能申请法院强制执行。而法院需要按程序办事，待所有程序走完后，违法建筑已经封顶或已搬进入住，再强行拆除不仅难度大，而且执法成本高，违法相对人的损失也大，使土地执法的严肃性大打折扣。因此，有必要在增强土地执法的行政效率上进行大胆探索。

2.2违法占地查处期盼司法保全措施。四川省平昌县国土资源部门针对部分未批先占、乱占滥用耕地问题，在调查取证、下 发《责令停止土地违法行为通知书》的同时，由县法院提前介入，拍摄违法现状，实施保全措施，终止违法行为。待处罚决定行政复议等法律程序到位后再执行强制拆除。这种做法既有效地阻止了建房农户在案件查处期间继续违法建设行为，大大降低了执法难度和执法成 本，又减轻了违法建房经济损失，该县查处的10 多家违法用地案件中，没有出现一起缠访和起诉案例，还制止了数十起违法占地苗头，防止和避免了违法违规建房用地势头的蔓延。

2.3 实行非诉案件审查办法。为打击违法建设行为，人民法院可以出台《申请人民法院对违法建设采取强制停工措施案件审查的实施意见》。将行政机关申请人民法院强制停止违法占地建设案件纳入行政非诉案件进行审查，法院立案受理后，由行政审判庭听取被申请人的陈述和申辩意见，向双方当事人发出听证通知书进行听证；如果被查处的违法占地建设不及时制止，将会给国家、集体、公民或其他法人组织的合法利益继续造成损失的，可以对行政主管机关提交的申请材料进行初步审查，直接裁定责令被审查人停止违法占地建设，如果被申请人拒绝履行裁定，法院将对其强制执行。这种做法简化了国土资源部门等行政机关申请强制执行的程序，降低了执法成本，缩短了执法周期，对迅速遏制“违法占地建设”的扩大和蔓延具 有现实意义。

2.4国土管理部门期盼强制执行权。为有效、迅速制止辖区内非法占地、破坏耕地等违法行为，对已通知其停止违法行为，但行为人仍继续施工的，县人民政府可成立处置国土资源违法行为领导小组，下设办公室。规定在发现或接到国土资源违法案件举报的第一个工作日，由县国土资源局下发《责令停止土地违法行为通知书》；第二个工作日，各乡（镇）国土源管理所进行巡查，查实是否继续施工，并将结果当日内上报领导小组；第三个工作日，若继续施工，县国土资源管理局下达强行拆除通知；第四个工作日，国土资源管理局拟定具体拆除方案供领导小组审核；在第五个工作日，领导小组组织人员按拆除方案实施强制拆除，这样就会收到较好效果。

3． 建立管理长效机制，化解农村土地违法问题

3.1 完善土地立法。加快《土地管理法》修法速度，力争在土地征收范围、集体土地征收与补偿安置、土地执法强制措施与强制执行、土地管理共同责任等方面有所突破。应着力完善土地法律法规执行细则，对土地补偿费发放标准、程序、公示等做出细致规定。在土地补偿费用计算标准方面应符合当时当地现实社会经济状况，安置方式和渠道应力求确保被征地群众生活水平不降低、长远生计有保障。

3.2 坚持严格执法。加大对基层干部尤其是乡镇国土资源管理所的工作人员有案不报、压案不查责任人的追究力度。在县国土资源管理部门引入公安机制，可在省国土资源厅设立执法监察局设公安处，市局设公安科，县（区）局设派出所，由国土资源执法监察部门统一指挥。明确土地犯罪案件的鉴定、审查、移送的具体要求和时限，搞好与公安、检察院的协调配合。在涉及到占地面积大、造成严重后果、影响恶劣构成犯罪的案件时，建立土地主管部门、纪检监察部门、检察机关、公安机 关联合办案制度，减少办案环节，加大办案力度。

3.3 加强动态巡查和跟踪管理。加强乡镇国土资源所规范化建设，强化基层土地管理工作，探索实行土地协管员制度，明确职责和选拔范围，强化审核把关与培训，加强管理，同时可从县四大家班子现已退居二线或返回原籍的处级干部中聘请土地执法监督员，形成“县、乡、村和县级土地 执法监督员”四位一体的“3+1”执法模式，保证土地法律法规的贯彻落实，调动各级和社 会各界自觉参与支持土地管理的积极性。建立县、乡镇、村三级动态巡查机制，形成三级国土资源监察网络，将违法案件行为消灭在萌芽状态。

4． 结论

解决好贫困山区农村土地违法及管理中的问题，是一项系统工程，既要完善土地管理等相关法律法规，又要加大行政执法力度，提高执法效率，从加强行政执法、加强制度建设和深化司法体制改革，切实维护好正常的土地管理秩序，促进土地的集约、节约利用，发挥土地的最大效益。

[1]卞耀武主编，中华人民共和国土地管理法释义，北京：法律出版社，1998年12月出版.

[2]最高法行政庭编著，行政诉讼与土地管理法新解，北京：时事出版社，1999年3月出版.