基于业主方政府投资项目组织模式与管控的探索与研究

叶勤松

政府投资项目是影响经济活动的重要手段，不仅对国民经济起着重要的促进作用，同时也对优化产业结构、完善城市基础设施和提供公共产品产生积极作用。近年来，政府投资项目数量与投资力度大大增加的同时，项目规模和复杂程度也日趋增大，而业主方作为政府投资项目的集大成者，其组织模式和管理水平高低将直接影响其效益的高低，因此如何提高政府投资项目整体管理水平是当前的重要任务，也是本文研究的重要背景和任务所在。

政府投资项目与业主方的项目管理

广义上的政府投资项目是指由政府出资、筹资或决策的项目，狭义而言，主要是指全部或部分投入各类财政性资金的项目。随着投融资体制改革的不断深入，政府投资项目的内涵和范围也在发生变化，对政府投资项目的主要区别还是在于其资金来源的不同。

项目管理的基本内涵是从项目开始至项目结束，通过项目策划及项目控制，使项目预期各项目标得以实现。根据政府投资项目的特点，一个项目往往由众多参建方组成，若根据参建方工作性质和组织特征划分，包括业主方、监理方、设计方、施工方和供货方等不同项目管理，而业主方作为政府投资项目生产过程的总集成者，也是项目管理的总组织者，是项目管理核心之一。

典型的业主方项目组织管控模式

作为业主方，对政府投资项目常见的组织管控模式概括起来主要有以下四种，如表1所示：

总体而言，对于经营性政府投资项目，一般多采用项目法人方式，而对于非经营性政府投资项目，其它项目管理方式也较为常见。

常见业主方项目组织管控弊病

1、项目法人实体缺位、错位或越位。项目管理同位一体化现象严重，“投资、建设、管理、使用”多位于一身。目前不仅不少项目使用单位就是业主方，而且一些行业主管部门也是政府投资项目的业主方，既要负责项目的组织实施，又行使市场监管职责，这种运动员和裁判员集于一身的角色，难以受到责任、激励机制的约束。

2、自行组织或临时性机构不利于项目实现有效和长久管理。一是项目建设管理资源分散在各个行业和部门，资源配置不合理，机构重置现象严重，不利于规模化和集约化。二是临时性机构大多为一次性管理，往往只有一次教训没有形成二次经验，容易造成浪费和损失，也不利于经验和教训的总结与积累。

3、缺乏全过程的监管。一是业主和施工、设计和监理等参建方之间的权利、义务不对等，一些业主往往利用其强势地位，以指令管理工程，造成合同主体地位不平等。二是对项目实施过程中出现的质量和财务等问题缺少事前和事中监督，往往在事后才予以重视。三是对工程验收形式化、表面化，仅仅走过场而已，更不重视工程后评价和持续跟踪服务。

4、投资控制欠佳，容易导致“三超”现象。由于长期以来政府投资项目管理的责权利划分不清，业主方一般不需承担筹措和运作资金的责任与风险，事实上可以只管花钱而不管偿债，缺乏投资控制的动力。另外，大部分业主方本身就是使用单位，往往追求自身利益最大化，尽可能扩大规模，提高标准，增加内容，容易形成投资“黑洞”，设计和监理单位又会潜意识地去努力满足业主要求，缺乏有力的投资风险约束机制，导致工程“三超”现象的产生。

5、项目管理缺乏专业化。由于工程建设的管理具有很强的专业性、技术性，而大多数项目管理人员素质参差不齐，难以做到项目管理科学化、专业化，始终处于一个较低的水平。

关于思考与建议

1、选择合适的组织管控模式。一是完成一个政府投资项目，能否发挥预期效益，很大程度上取决于该项目的组织管控模式。各种管控模式都有其特点和适用范围，因此要根据项目自身和参与各方的特点综合考虑，通常而言，影响项目组织管控模式的主要因素有项目范围、项目目标、建设条件、项目环境、项目复杂性及合同计价方式等。二是做好组织架构设计和人力资源优化。根据项目特点组建一个有效的管理团队，一套规范的工作模式、操作程序和业务制度，并对人力资源进行周密计划，有效流动，合理配置，充分调动积极性。

2、抓住主要环节和核心工作。一是政府投资项目业主贯穿于项目管理的全过程，项目其全寿命周期一般包括决策阶段、实施阶段和使用阶段，从项目业主角度出发，核心在决策阶段，主要关注项目的必要性、经济可行性和方案合理性。管理重点在实施阶段，主要关注程序规范性，着重做好施工投资、工程变更、施工质量安全及各参建方的协调工作。二是做好招标与采购工作。招标与采购管理是整个管理的重要环节，首先要选择好的代理机构，其次是对招标文件，尤其是对技术部分和评分标准严格把关，而对评标过程全面掌控也是招标工作成败的关键环节。三是项目管理重点是搞好“四大控制”，印投资与成本控制、工程进度控制、工程质量控制和工程安全控制，四大控制就是应用PDCA循环全面管理的过程。

3、重视目标管理和沟通协调。一是项目从启动到最终完成，其问不仅包括五大参建主体，还可能包括专项分包商和设备供应商等，最主要的方法是“目标管理方法”，即“MBO”方法，它的精髓是“以目标指导行动”，即以实现目标为宗旨，其重要工具是合同管理，合同管理一方面订立要科学严谨，明确各相关方的责权利，另一方面要通过合同管理来及时化解风险，达到各项预期。二是做好协调工作，第一层次包括参建相关方的协调，这是项目管理工作的主要组成部分；第二层次是与相关职能部门的协调，重点与项目涉及的属地政府和相应部门建立有效的联系机制，以保障工程顺利实施。

4、加强多方保障和提高风险把控水平。一是在落实业主方领导负责制的同时，通过工程顾问公司、专家团队等，从专业的角度，提高技术保障与技术服务。二是项目风险可能来自各方面，要有针对性地对风险进行全面评估，并采取适当措施加以规避或转移，使项目风险尽可能降到最低，以确保项目有序推进。

（作者单位：杭州市城市建设投资集团有限公司）