英国市政税对完善我国房产税制度的借鉴

徐畅

摘要：从世界范围来看，房产税属于财产税的一种，并且具备多重功能，主要包括为地方政府提供稳定税源、促进收入再分配等。我国的房产税改革尚处于试点阶段，取得了一定成果，但也存在诸多问题。英国的市政税属于房产税的一种，在税基选择、税率设定、房产价值评估等多方面对我国的房产税改革具有借鉴意义。

关键词：英国；市政税；房产税

房产税是世界范围内的古老税种之一。新中国成立后，房产税曾作为一个独立税种存在，但其后经历了数次税种合并和独立的反复性操作。最近一次较大规模的房产税试点改革始于2011年，一定程度上伴随着我国房地产业发展过热的态势，试点城市为上海和重庆。从世界范围来看，英国是世界上最早形成完备房产税制的国家之一，本文将以此为借鉴，结合对上海和重庆两个试点城市改革措施的分析，对构建和完善我国的房产税制度提出自己的看法。

1.英国市政税制度及其特点

英国市政税（Council Tax）又译作议会税、地方税或家庭税，是英国地方政府征收的主要税种。在英国，房产税按照房产类型被划分为居住房产税（CouncilTax）和营业房产税（Business Rates）两类，因此严格来说，市政税只是英国房产税的构成部分。

1.1英国市政税制度概况

1.1.1税基和税率

市政税的征收对象是房产价值。在英国，凡年满18周岁的房屋所有人或者承租人，均应对自己所拥有或者租用的楼房、平房、公寓、分层式居住房间、活动房屋、船宅等房屋纳税。可见，市政税侧重的是对房产的实际使用，而非买卖、租赁等行为的交易费用。

如何确定房产价值是市政税征收的基础。在英国，房产价值由独立的“评估局”和国税与海关总署（HMRC）下属的评估办公室负责，每5年重估1次。政府根据评估结果和房地产市场价格，将房屋划分为A-H八个级次，并将D级作为基准税级，其他档次的纳税额分别是D级的一定百分比或倍数。

英国市政税实行累进税率与定额税率相结合的方式，各级地方政府只需要确定D级房产的应纳税额以及相应的税率，就可以确定各级房产的应纳税额。总体上，英国市政税率处于0.67%-2%的水平。

1.1.2征管方式

市政税是由中央政府和地方政府共同征管的。首先，纳税人向地方政府申报，并从政府网站下载相关表格和资料填写和递交。一般来说，纳税人需要明确如下三点：第一，个人拥有或租赁的房产的市场价值；第二，当地政府可以征收的税额比例（及税率）；第三，个人可以享受的应税折扣和豁免情况（discount or exemption）。地方政府在当年4月向纳税人发出缴税清单，允许在未来10个月内付清。数据表明，英国市政税的征收率很高，2014年达到了97.2%的全国平均水平。

1.1.3纳税折扣和豁免

英国市政税充分体现了政府财政对特殊人群的倾斜。在英国，市政税的全额纳税人需满足以下要求：年满18周岁，拥有或租赁一个房屋，房屋由包括纳税人本人在内的2或2个以上成年人居住，共同承担应税负担；纳税人独住或者与不满18周岁的青少年居住的，享受25%折扣；房产闲置无人居住的，享受50%折扣；居住者是全日制学生的，市政税则全免。此外，残疾人、低收入者也享有相应的纳税减免权利。

1.2英国市政税制度的特点

从以上介绍可以看出，市政税是英国地方政府的重要收入来源，其征收制度具有以下特点：第一，按房产使用情况区别对待，分居住房产税和营业房产税，二者的征税依据、税款分配方式都不相同；第二，依靠独立和专业化的评估机构评估房产价值，并与房产市场价格密切相关，使得税基的确定过程和结果真实、公正；第三，实行累进税率，同时对房产估值结果进行等级划分，客观上使得居住条件优越的高收入阶层承担更多税负，发挥了收入再分配功能；第四，英国市政税实行中央统一将房产价值分档与地方确定具体税额相结合的办法，在税政统一的前提下兼顾了各地实际情况的差异性；最后，市政税的征收过程充分体现了对残疾人、低收入者和失业者、全日制学生等特殊人群的政策倾斜。

2.我国房产税制度的实行现状及改革面临的问题

2.1我国房产税制度的实行现状

2011年1月，我国房产税在上海和重庆两直辖市开始试点征收。从征收对象来看，上海市仅对新购住房征税，其中本籍户口的新购房为家庭第二套及以上，外籍户口的所有新购房都是征收对象；重庆市的征收范围仅限于九个城区，除增量住房外，作为存量的高档住房也是征收对象，同时还规定了存量住房180平米、新购住房100平米的起征点。从计税依据来看，两试点都以试产价格作为计税依据，上海市以房产交易价格的70%作为计税价格，之后按评估价计；重庆市遵循按房产估值为计税依据的原则。税率方面，上海市规定应税房交易价格高于平均房价2倍的（含2倍），税率为0.6%，其余为0.4%；重庆市同样以平均房价为标准，分三个梯级，交易价格低于均价3倍的，税率取0.5%，3-4倍的取1.0%，4倍以上则为1.2%。

从结果来看，沪、渝两市的试点改革取得了一定成果，但也暴露了不容忽视的问题，如税基覆盖面过窄、房产税额占税收总额的比例远低于发达国家等。而从全国范围来看，房产税改革仍然停留在4年前的两个试点直辖市上，进展微小。

2.2我国房产税改革的面临的问题

2.2.1房产税功能定位不清

一般来看，房产税的功能主要定位于增加地方财政收入、调节收入再分配和辅助调控房地产市场价格三个方面。目前来看，我国房产税显然不能对地方财政起到实质性的补充作用。结合2011年的房地产市场行情，沪、渝两市试行房产税显然是为当时过热的房产市场降温，但结果并不理想。房产税征收究竟是为了创收还是抑价，或是从房产切入来“劫富济贫”，亦或者发挥综合功能，这在我国还存在很大的争议。功能定位不明确将直接限制房产税制度的良性运行。

2.2.2税基过窄

从试点城市的做法来看，目前我国房产税的税基过于狭窄。沪、渝两地房产税的征收对象仅限于房产增量即新购住房，现有住房则排除在外，这客观上导致相当一部分人口免于纳税人的负担。重庆市将高档房产作为主要征税对象，尽管有促进收入再分配的成分，但是也限制了税基范围。但是，如果对房产存量征税，由于房产税是直接税，显然会加重大多数人口的纳税负担，并且与现有的土地出让金相冲突。

2.2.3房产价值评估难度大

房产估值需要有专门的评估机构、专业的技术人员和健全的评估体系，这些都是目前我国所缺乏的。上海市按照上一年度全市新建商品住宅成交均价来计算房产价格，重庆市按照前两年主城区新建商品房建筑面积成交均价的算术平均数，实质上并没有对房产进行准确估值，并且有将房产税划归交易税的嫌疑。此外，由于我国财产公示制度的不健全，现实存在房产被谎报、漏报的现象，不断曝光的所谓“房叔”、“房姐”只是冰山一角。

3.英国房产税制度的借鉴之处

针对以上提出的问题，英国市政税制度都能提供一定的启示和借鉴，具体表现为如下几点。

3.1明确房产税的功能

在英国，市政税是地方政府的重要税种和主要财政收入来源，通过合理的税制结构安排，市政税不仅促进个人的收入再分配进程，而且兼顾了地区间的经济发展水平差异。本文认为，将征收房产税作为抑制房价的手段是不足取的，我国房地产市场非常繁荣的主因不在购房者，不能以征收房产税的形式增加购房者的负担。应当认清房产税的财产税的税种属性，而不应将征收房产税视为抑制房价的一时之举。未来一段时期，我国政府的努力目标是增加房地产税在整个税收体系中的税额比重，并以此作为扭转我国长期存在的“土地财政”局面的一个契机。

3.2合理确定房产税税基

英国市政税的税基是用于居住的房产，即私人住宅，除此之外则属于另一种房产税——营业房产税。房产税在我国仅在两个直辖市试行，从税基来看排除了：（1）占多数的房产存量，仅计量新增房产；（2）多数人口居住的中低档房产，主要针对高档房产，重庆市的做法更为明显。可以借鉴英国市政税的征收办法，首先按房产用途区别对待，对商业性房产设置更高税率；其次，以房产保有者（及所有者和使用者）作为纳税人群体；再次，根据房产价值设置阶梯式税率，充分发挥房产税的再分配功能。

3.3完善房产税评估体系

英国市政税征管体系的重要一环是房产评估办公室按期进行的专业、公正的房产价值评估。显而易见，只有合理确定房产的市场价值并向社会公开，房产税的征收过程才能尽可能减少阻力。沪、渝两地的房产价值基本上是根据房地产市场的交易价格来确定的，在房价虚高的大前提下显然不能真实反映房产价值。今后一段时期内，我国要着力培育市场化的专业性房产税评估体系，包括独立性组织和专业性人员等。