完善政府采购法到了可顺势而为的时候了

郭纲

2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》（下称“政府采购法”）正式施行。自此，各级政府的采购活动开始逐步纳入规范有序的运行轨道。10余年来，政府采购法实施所取得的阶段性成效有目共睹、毋庸置疑。

与此同时，我们清醒地看到，在各级政府尤其是地方各级政府的采购实践中，也出现了这样或那样的新情况与新问题。其中，有两个问题值得关注与重视，需要认真研究并加以解决。

政府采购中有增无减的投诉争议

近年来，政府采购领域的投诉争议案件有增无减，呈快速攀升之态势。具体的原因复杂多样，其中有政府采购在工作流程、具体经办人员业务水平等方面可能还存在不足的因素，需要政府采购部门加以重视、切实改进和尽快解决。除此之外，还有一些其他的因素同样值得关注与重视。

其一，投诉争议案件的大幅增长与政府采购规模的快速扩大、市场竞争的日趋激烈有关。一方面，在全球经济形势复杂多变及反全球化倾向有所回潮等情况下，国际贸易尤其出口贸易的增长幅度变得今不如昔，一些国内的生产商与供应商更多地将目光从国际市场转向国内市场。另一方面，我国财税改革正全面深入推进，财政收支和管理的各项活动日趋规范、透明，各级各类行政事业单位和社会团体以财政性资金进行的商品和劳务等购买活动，按照规范的要求被纳入了公开透明的政府采购范围。政府采购规模持续扩大，加之，政府采购中财政性资金的支付相对而言更为诚信、规范和及时。其结果，越来越多的市场供应主体竞相参与到了政府采购的活动之中，都希望能够分享政府采购这个越来越大的蛋糕，政府采购领域的市场竞争由此而变得愈益激烈。

其二，投诉争议案件的大幅增长与政府采购领域投诉人的零成本制度和对恶意投诉行为缺乏应有的惩戒机制有关。政府采购领域投诉争议案件的大幅度增加，从积极的方面理解，是政府采购法实施初期的正常现象，也是社会监督与文明进步的一个重要体现。然而，现行的政府采购法及2015年3月1日开始实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（下称“条例”），对于“投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的”情况，只是明确“财政部门应当予以驳回”，却没有其他进一步的处罚或惩戒规定。由此而产生的一个现实问题是，对于财政部门而言，不论所收到的投诉信、举报函有理还是无据、实名还是匿名，都得投入相应的人力、物力、财力，按照规范的要求与流程进行认真调查处理，须在规定的时限内处理完毕并告知对方。当涉及外地单位与个人的时候，这种调查与情况核实，所需付出的行政成本往往会更高。然而，对于投诉和举报者而言，其通过互联网或者邮局，以实名或匿名的方式进行投诉、举报，即便最终调查下来其投诉、举报并不成立，甚至被发现可能带有恶意的性质，投诉和举报者依然无需承担任何成本和代价。

上述诸因素共同作用的结果，导致政府采购领域正当与非正当的投诉争议案件呈现出持续快速增加的势头。在此过程中，有些本来正常的政府采购活动因被恶意投诉而延迟了最终完成的时间，增加了政府的行政成本。

招投标中存在的交叉重叠问题

从政府采购法的规定来看，招投标是政府采购最主要的一种方式。现实的问题在于，政府采购法与2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》（下称“招投标法”），在诸多方面存在着交叉与重叠。

从资金来源的角度来看，政府采购法规范的是所有以财政性资金进行的采购活动，包括以财政性资金保证的工程建设项目的采购活动；而招投标法所规范的工程建设项目的资金来源，不但有财政性资金，也有非财政性资金。

从实施主体的角度来看，政府采购法限于使用财政性资金的各级行政机关、事业单位和社会团体；招投标法约束的主体范围，既包括承担工程项目的各级行政机关、事业单位和社会团体，又涵盖承担那些关系社会公共利益、公众安全的大型基础设施、公用事业等工程项目的其他单位。

从适用标的之角度来看，政府采购法不仅包括工程建设项目及与工程相关的货物与服务的采购，而且包括了非工程类的其他各种形式的货物和服务的采购；招投标法主要是工程建设项目及与工程相关的货物和服务的采购等。

需要特别指出的是，政府采购法明确：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”这一规定，不仅将政府采购法与招投标法有机地联系了起来，同时，由于两部法律由不同的主管部门负责具体实施，以及对招标投标起点金额有不同的规定等，以至于同样是以财政性资金为来源的工程建设项目，同样采用招投标的方式，究竟该依招投标法进有形市场来招标还是按政府采购法走采购渠道来购买？

厘清政府与企业、

市场的关系与边界

以上两大现实问题，该如何解决？笔者建议，按照全面深化改革和全面依法治国，以及进一步厘清政府与企业、政府与市场的关系与边界等要求，适时对现行政府采购的法律法规进行修改、充实和完善。

其一，通过完善政府采购的法律法规，强化对政府采购活动中弄虚作假者、恶意投诉者的责任追究与惩戒机制。针对目前政府采购领域有增无减的投诉、举报等失序现象，必须通过完善现行政府采购的法律法规，对那些不诚信、不道德的参与者进行应有的惩处，让他们承担包括经济上可量化的显性成本和被列入黑名单后的隐性代价，切实提升政府采购的效率与效益，真正实现政府采购阳光化操作能够增进整个社会福利的目标。

其二，由政府采购法吸收合并招投标法，使政府采购的法律法规更为科学规范、完整统一、合理高效。一方面，现行政府采购法与招投标法并存所带来的困惑，本身说明了对两部法律进行整合与规范的必要性与紧迫性。另一方面，由政府采购法吸收合并招投标法的条件已趋成熟。随着我国财政和国资改革的全面推进，政府与国企的关系和权责边界进一步厘清，应由政府投资建设的公共工程，正从过去主要通过国企融资建设，向政府财政直接投资建设或者政府通过PPP模式进行建设回归与转变。作为市场竞争主体，国企、国有控股或参股企业不宜再额外受到如招投标法等比其他市场竞争主体更多的法律约束。

对于关系社会公共利益、公众安全的建设项目，不论其资金来源，都纳入招投标法约束范围的规定，在新的发展阶段既不合时宜也无此必要。很多工程如关系民生的住宅工程的建设，民资、外资都早已能够进入。如因此而将民资与外资纳入建设工程有形市场招标，显然既不合适，也难以做到。实际上，防范工程项目的安全隐患，关键在于对工程项目的方案论证，相关实施单位的资格准入，项目设计、施工、监理等全过程的质量把控，以及对项目建设工期和交付后使用维护进行合理规范与严格执行。

事实上，招投标是通过市场竞争提高效率与效益的一种机制，它是招投标法的核心内容，也是政府采购法规定的主要采购方式。在新的形势下，招投标法的覆盖范围将逐步退缩到财政性资金保障的各类工程建设项目。因势利导，宜适时废除招投标法，并将其核心的条款内容整合并入政府采购法。应该说，无论是从源头上消除工程项目政府采购中的无端困惑出发，还是从有效规范政府采购领域投诉争议的处置来看，修改与完善政府采购的法律法规，已经到了可以顺势而为的时候了。

（作者为经济学博士、资深市场观察人士）