市内直升机低空旅游的法律分析与构想

【摘要】所谓市内直升机低空旅游是指游客借助飞行器在低空空域进行的以空中观光为主要目的高端旅游产品。国外早已开展的低空旅游项目及经营业绩良好的现象，促使我国在公布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》开放低空领域管制后，各地也掀起了直升机旅游开发热闹。在有关直升机低空旅游的法律处于空白的情形下，结合权利保护规则以及财政措施，通过权力的分配、税收的构想上来提高直升机低空旅游产业的自我约束力显然具有十分重要意义。

【关键词】低空旅游；噪声污染；权利保护规则；财政措施

直升机市内低空旅游最大的优势是以整体化的视野一览城市全貌，且经济产业之间具有直接或间接的刺激作用，低空旅游的开展会需要相应基础设施的建设、需要更多的飞行器、需要更多的服务人员等，这种“蝴蝶效应”的影响最终会被无限扩大。对于现在这样一个随着社会发展而兴起的新产业，一是因为它是与当代社会背景相适应的，正解游客疲惫于水上、陆上审美的现实而被获得高端消费者的青睐；一方面该产业刻意的遏制可能促使高端消费者转向自购飞机或者转向其它国家旅游，反而会造成更多的环境污染或者丧失新的经济推动力；另一方面，现在低空旅游项目发展成熟具有其他功能扩展的可期待性，如转向空中观光与近距离运输并行等。

但不可忽视是低空旅游使用的飞行器经过油料燃烧会产生大量的污染气体。如美国某研究机构所报道：“一个飞机每英里耗费的能量和其排放导致气候变化的二氧化碳，相当于每位乘客独自驾驶一辆汽车。”；低空旅游的机场本身也会造成环境污染，如拖行李车、食品服务供给车以及大量汽车的进入等都会造成对当地环境的破坏，其中交通拥堵问题与对当地空气质量的影响都是低空旅游公司在游客增多的情况下所要面临的问题。且从噪声污染方面看，正如美国审计署所说：“飞机引擎的噪音是机场现在与将来面临的最重大的环境问题”。但是，从外界因素的控制上，是可以降低噪声污染的影响力，比如低空旅游公司的飞机场选址、航线的规划、飞行的频率、飞行的高度等。因此，从现有的社会背景看，我们面对低空旅游项目兴起的现状，应该遵循社会发展规律，以规范其发展为指导，通过法律规范来限制其对生态环境以及居民的影响力度，其中最重要的就是如何解决市内低空旅游对居民的噪声污染问题。

一、从权利保护规则分析市内低空旅游的噪声污染问题

观光直升机的高度限于低空200米，若提高直升机高度可能会和民航飞行高度产生冲突，也会影响到游客的观光感受。因此，对于附近居民免于噪声污染的权利保护结合科斯定理中的交易费用理论观点提出权利的分配方式：即财产权利规则、责任规则、不可让渡性规则。

所谓的财产权利规则，就是指权利人可以自愿地放弃这一权利，但是前提条件是获得价格补偿其权利的损失。对于市内低空旅游项目，在此种保护方式指导下，就意味着市内低空旅游机场的建设和航线的规划交于附近居民决定。而市内低空旅游噪声污染的解决方式只能由低空旅游公司与附近居民进行协商，然后通过议价的方式获得附近居民免于噪声污染权的让渡，从而可以在居民区附近建造飞机场或者将其航线穿过。这样的话，对低空旅游开发公司就提出了更加严格的要求标准。低空旅游公司获得行政机关许可使用低空区域前，还需要先获得机场及航线居民的同意，否则受影响的居民可以凭借自己免于噪声污染权而向法院请求低空旅游公司停止侵害，那么法院作出的强制执行裁决会使得低空旅游公司先前的经济投入毁于一旦。同时，居民免于噪声污染权若置于低空旅游公司使用低空区域权之前，那么低空旅游项目开发公司首先需要支付居民内心中的价格，那样一方面会出现机场与航线附近居民“待价而沽”的情形，另一方面可能因为个别用户的不同意而致使低空旅游项目“胎死腹中”，且从社会影响上来看，许多以噪声污染为消极结果的企业都会被关闭。因此通过议价的方式，将居民免受噪声污染权置于企业经营权之前，其产生的社会经济效益亏损力度要大于所保护的社会利益，故而完全将低空旅游项目是否能继续进行交于附近受影响居民决定是不合适的。

所谓的责任规则，是指权利人的权利可以非自愿地被他人占取，但是前提需要由一个第三方来确定损失的价值。在此种规则下，市内低空旅游项目是否能继续开展，就是通过“第三方”确定沿线居民的损失价值，然后由低空旅游项目开发公司支付相对应的价格，就能够获得沿线居民短暂时间内免受噪声污染权的让渡。因为低空旅游项目的噪声污染并不是持久性的，而且噪声污染的影响力度是可以通过外部限制的，从社会发展的整体经济效益上看，责任规则显然更适合于解决市内低空旅游项目的噪声污染问题。但是“第三方”的确定，对于双方的权利保护显然都具有至关重要性。或许我们可以尝试建立由沿线居民代表、低空旅游公司董事、环保部行政人员共同组成的“市内空中旅游协会”，由市空中旅游协会统一后公布每次低空旅游飞机起飞的时间、停留在居民休息及工作建筑上的时间，以及对于沿线居民的补偿价值。比如考量低空旅游沿线学校下课休息的时间，尽量将经过的时间段调整到课间休息时，并尽量避免将学校纳入航线范围内；尽量减少晚上观光的次数，以免影响周围居民的生活休息；规划航线时尽量采用多条航线，避免同一个地方多次经过而造成持续噪声。观光景点停留时间的短暂性，再加上航线、航行次数的规范，会降低低空旅游的噪声污染。在责任规则中，最大的难题就是噪声污染居民范围的确定，如果使用统计个人法显然是个难题，毕竟低空旅游公司也无法统计多少居民受到影响，我们可以采取“建筑法”计算法。比如根据《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》的规定，假设市内低空旅游A航线上的商业建筑和或社区地面上受到的噪声分贝超过60分贝的共有20个建筑，每天飞行器需要经过n次，每一百平方米横截面面积建筑补偿C元，则低空旅游公司每天应该给每个商业建筑或社区的管理人{n×（总横截面面积/100平方米）×C}元，再由商业建筑和管理人分发给商业建筑内办公的人或者社区内居住的人。通过市空中旅游协会协商C的数额，这样既能够保证市内低空旅游项目的正常开展，另一方面也能够补偿航线附近居民部分让渡其免受噪声污染权利的损失，从而做到经济发展的同时也保障社会和谐。

所谓的不可让渡性规则，是在确定权利归属后明确禁止权利的让渡，因为权利转让中双方地位的不对等，会造成强者对弱者利益的一种侵略，因此不可让渡性规则不仅可以视为对法授权利的保护，也可以看做对法授权利授予本身的限制和规制。从不可让渡性规则看，完全禁止居民免受噪声污染权的转让，以保护附近居民的生存环境，看着似乎挺合理。但是若我们从整体上看，法律具有普遍适用性，若是法律完全禁止，在某些情形下显然是违背帕累托最优原则的。如海南省海岸线漫长、空气透明度高、岛上环境优美，开展市内低空旅游一方面方便限制噪声污染，另一方面会为海南省的经济发展注入新动力，带动其他产业的发展。从海南省现有低空旅游的状况，也可以发现低空旅游对海南的经济效益要高于所保护的部分居民权益，且提高了当地的就业率。因此，允许居民免受噪声污染权的让渡要比完全禁止让渡更具有意义。

因此，对于市内低空旅游项目所呈现出的噪声问题，可以从以下两方面进行解决：一是通过责任规则获得居民免受噪声污染权的短时间让渡；二是由低空旅游公司采取相应的措施降低噪声污染的影响，如机场的空间设计、机型的选择、航线的设计、飞行的时间等。

二、从财政措施上构想市内低空旅游的污染解决方式

除了通过给予居民部分补偿获得居民权利让渡外，现在更重要的是对低空旅游公司在项目规划前就进行严格规范，以免因过低的标准而致使低空旅游公司的投入最后因为权利的冲突而毁于一旦，造成社会资源的大量浪费，其中税收措施是调节产业结构的最好杠杆。

第一，“环境保护税”的构想。鉴于低空旅游中飞行器会产生大量的气体污染和噪声污染，首先从购机上进行规范。参照欧盟组织现有的飞机废气排放限制法规，制作中国飞机废弃排放法规，并根据一里程尾气排放量划分等级，当低空旅游公司在向许可管理机关申请许可时，按照不同的等级收取“环境保护税”，从而促使低空旅游公司在购机时选择排放量较小的飞机，减少对环境污染的保护。

第二，“超额里程税收”的构想。许可管理机关在对飞机颁发低空区域使用许可的同时，应根据企业正常的飞行频率，计算一艘飞机正常运营时其一年的实际里程数，赋予飞机在一年实际里程数内自由航行的权利，对超过一年实际里程数标准的飞机，按照适当比率由低空旅游公司缴纳“超额里程税收”。考虑到低空旅游公司各个飞机航线的不同，允许低空旅游公司交换内部各个飞机之间一年内的里程限额，并对未使用达到一年里程限额的飞机允许下一年继续使用，采用此种“交换并累计”里程限额的方法，除了能够减少环境和噪声污染外，又避免对低空旅游公司的过分控制而影响此行业的发展，也能够避免低空旅游公司为谋利益而频繁飞行，以至于飞行员休息、飞行器适航性等都难以得到保障，造成对游客生命安全的潜在危险。其中，允许低空旅游公司对内部飞机实行“交换并累计”里程，而不考虑各个飞机的尾气排放量不同，主要是基于飞机在申请许可时已经缴纳“环境保护税”，若在许可机关已赋予飞机一年有权的航行里程时，再将飞机排放量也考虑在内，一方面会给低空旅游企业造成极大的成本负担，另一方面对行政许可机关换算抵消的里程也是耗时的事情，所以应该允许低空旅游公司对内部各个飞机的实际里程可以进行直接抵消。

第三，“营业税减免”的构想。低空旅游公司的建址对周边环境具有极大的影响，尤其对周围居民的生活休息权造成极大的损害。计算低空旅游公司飞机起飞时的声音分贝（其中低空旅游公司飞机类型可能不同，应该根据起飞时所有飞机声音分贝值的平均标准确定游公司的声音分贝），根据低空旅游公司飞机场建址与居民区的距离，结合《中华人民共和国噪声污染防治法》和《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》确定相适应的噪声污染标准，不同的标准对应不同的税收优惠率，如“0类”标准的可以免除营业税收的1%；“1类”标准可以免除营业税收的0.5%等。通过税收优惠不仅可以鼓励新型产业的发展，而且会促使低空旅游公司在飞机场选址时能够尽量避开居民区，减少对居民生活的困扰。

三、总结

随着低空旅游的发展趋势，我们国家有必要调整现有环境、民航等方面的法律，并且为了规范低空旅游项目的发展，各个地区有必要单独制定部门规章，为低空旅游公司的发展提供指引，如在规章中明确申请低空区域使用许可的程序、低空区域中责任承担方式、航线设计的原则等。

参考文献：

[1]Daniel M.Warner.COMMERRCIAL AVIATION：AN UNSUSTAINABLEE TECHNOLOGY[J].Journal of Air Law and Commerce，Summer 2009（Approx.37 pages）

[2]Press Pelease，Sightline Institude.Air Travel Heats Up The Planet；How Does Flight Compare To Traveling By Bus，Train，Or Car？[EB/OL]（Aug.1，2004），available at http：//www.sightline.org/research/res_pubs/rel_airtravelaug04

作者简介：

李怡勃（1991-），男，广西桂林人，上海大学法学院2014级法律硕士。研究方向：国际商法。