港澳城市水土保持管理模式分析*

赵 迪,李红军,洪 滨,任 改,揣泽尧

(1.环境保护部华南环境科学研究所,广东 广州 510655；2.广东省水利水电技术中心,广东 广州 510635)



港澳城市水土保持管理模式分析*

赵 迪1,李红军2,洪 滨1,任 改1,揣泽尧1

(1.环境保护部华南环境科学研究所,广东 广州 510655；2.广东省水利水电技术中心,广东 广州 510635)

城市水土流失的日益严重对城市水土保持管理提出了更高的要求,该文研究了香港、澳门的城市水土保持管理模式,并将其与内地城市水土保持管理模式进行对比,指出了内地城市水土保持管理的优势及有待加强的部分,以期为内地水土保持管理的改进提供参考。

香港；澳门；城市水土保持

随着我国城市扩张速度的不断加快,人口、资源和环境的矛盾愈发突出,城市中越来越多的开发建设活动带来了严重的城市水土流失。城市水土流失会危害河道行洪、城市排洪除涝及城市环境与面貌等[1],亟需采取有效措施遏制城市水土流失。与郊野农村的水土流失不同,城市水土流失产生的最主要因素是人类的经济社会活动,在城镇化建设过程中,大规模的基础设施建设和工矿企业建设会导致原有地形、地表植被、土壤和地表组成物,以及水资源小循环系统的改变,致使暴雨和大风等外营力造成较为严重的水土流失[2]。也正是由于人为因素的可控性,使得城市水土保持管理在水土流失防治方面起到了举足轻重的作用。“一国两制”的基本制度使得港澳地区在各项城市管理中执行着有别于内地的管理模式,因此学习港澳地区的城市水土保持管理经验,对于提高内地的城市水土保持管理水平,以有效保护水土,推进城市水土保持生态环境建设具有明显的现实意义。

1 香港水土保持管理模式

香港地处中国华南,珠江口东侧,北隔深圳河与广东深圳相接,西与澳门隔海相望,南临中国南海,地形主要为丘陵,地小多山,平地较少,约有两成土地属于低地,主要是河流自然形成的冲积平原和狭窄平地外扩出的填海土地；香港境内径流丰富,地表水系发达,但水系作用范围有限,无大河流。

香港占地面积为1 104.43 km2,截至2014年末有726.4万人口,人多地少和多山的现状使得香港的城市化发展不得不向山坡要地,长期的建设实践过程及多次的滑坡(泥石流)事件使政府愈发重视城市化开发中水土保持工程的重要性,逐渐加强水土保持方面的监管力度。

由于政治体制的不同,香港的水土保持工作与内地有较大的差别。香港目前没有设置专门的水土保持管理机构,水土保持工作的执行分解到各个相关部门,香港地区对水土保持工作进行管理的政府职能部门及其体系,如图1所示。

香港特别行政区政府各部门中工作涉及水土保持业务的主要有发展局的土木工程拓展署、地政总署、渠务署和水务署,运输及房屋局的路政署,环境局的环境保护署,以及食物及卫生局的渔农自然护理署。其中土木工程拓展署承担了主要的水土保持责任,水土保持工作在各部门的配合管理中得到了有效的保证。

1) 土木工程拓展署

土木工程拓展署负责审核所有涉及土地平整工程的政府和私人发展项目、防治山泥倾泻工程、深层挖掘工程、隧道工程、岩洞工程及位于含溶洞的大理岩或复杂地质状况地区内的地基工程,以及提供岩土工程方面的意见。土木工程拓展署也负责制订和运作综合斜坡安全系统,运作山泥倾泻警报系统,制订管理香港公众填料的策略并负责实施,以及开展山地及城市绿化工程以减轻水土流失。

图1 香港水土保持工作政府管理部门及体系

2) 发展局其他各署

发展局中除了土木工程拓展署,地政总署、渠务署和水务署在工作中也负有相关的水土保持责任。地政总署负责保养位于未拨用和未批租政府土地上的人造斜坡；渠务署负责排污和防洪工作,如果因开发造成的水土流失泥沙进入排水道或雨水排放管道,该署可根据水污染条例中有关泥沙危害条款对其进行处罚,任何跨河(排水道)或影响涉及排水道的建设项目必须经过渠务署的审核和审批；水务署负责饮用水设施与水库(水塘)水源保护区(集水区)的管理,任何可能影响水源保护区或水设施的项目必须经水务署审核与批准。

3) 路政署、环保署和渔农自然护理署

路政署负责公用道路系统边坡的加固、绿化与维护,香港地势崎岖,土壤情况不一,时有台风及豪雨,因此,路政署在各区办事处设有紧急应变中心,以处理冲毁道路、树木倒塌及山泥倾泻等紧急事故；环境保护署主要通过环境影响评估和自然保育政策的制订和实施来加强水土保持的监督和管理；渔农自然护理署负责保护现有的植被自然保护区及自然景观,并监察及审核根据环境影响评估条例批准的发展工程而须采取的生态缓解措施。

所以,虽然香港对建设工程没有名义上专门的水土保持要求,但在各个部门联合的审批监管下,水土保持工作能够得到很好的落实。首先,在工程审批过程中,有土木工程拓展署、渠务署、水务署和渔农自然护理署相继进行审批把关；确保工程设计符合各项水土保持要求之后,在工程建设过程中通过严格的监督检查和竣工后的工程验收来保证水土保持措施的落实；工程建成后的水土保持设施的维护分公共工程和私人工程两类分别进行,公共工程根据工程性质的不同主要由土木工程拓展署和路政署负责维护,私人工程则由业主负责维护,并有相关政府部门负责监督检查。除了开发建设项目,香港其他未被占用公共用地部分的水土保持,如公共斜坡的加固、公园及自然保护区的绿化等工作则由土木工程拓展署、地政总署和环境保护署负责实施及后期检查维护。

另外,在健全的监管制度带领下,香港政府从事工程建设和管理的公务员队伍庞大[3],分工细密,且均具备一定的专业能力,保证了建设工程设计、审批及后期监管工作的贯彻落实。

值得指出的是,许多涉及水土保持的部门,可以对地政总署的划地计划施加决定性影响。如地政总署决定拨地的建议文件首先要转到土力工程拓展署进行土力稳定性评估,土力工程拓展署可根据该地段的斜坡安全性和稳定性评估,提出该地段是否可开发或需减小其开发面积的意见,地政总署在征求各部门意见之后才能决定是否拨地[4]。香港水土保持管理中各部门的制衡和协调都很有力。

2 澳门水土保持管理模式

澳门位于中国大陆东南沿海,地处珠江三角洲的西岸,隔海东望即是香港,北方的澳门半岛连接广东珠海,南方则是氹仔、路环和路氹城所组成的大岛。在澳门半岛,平地面积较大,约占80%以上；氹仔岛和路环岛丘陵面积较多,氹仔占45%,路环则近80%；路氹城则是人工填海形成的平地。澳门境内最高山丘位于路环岛,高度为170.6米。

截至2014年,澳门人口为63.62万,陆地面积30.3平方公里。同香港一样,在“一国两制”基本方针的带领下,澳门在水土保持管理模式上与内地也存在较大的不同。

与香港相同,澳门没有设立专门的水土保持管理机构,水土保持方面的管理是各部门分工协调共同完成的。在政府管理机构方面,职责与水土保持管理关联性最大的是运输公务司下辖的土地公务运输局、环境保护局和行政法务司下辖的民政总署。

1) 土地公务运输局

以建筑、扩建工程为例,土地公务运输局负责主持项目从开工到验收的各个环节,包括发出街道准线图、土地租赁、核准建筑工程计划、签发工程准照以及竣工后的验收等。根据土地公务运输局的规定,工程建设流程如图2所示。

图2 澳门建筑、扩建工程建设流程示意

其中,草案即相当于内地的初步设计,在这一环节中需提交建筑设计说明书及相关部门所发意见的函件副本,并在设计中对各部门所发意见做出响应。正则即是正式的设计文件,这一环节需提交有关工程设计全面的计划方案,包括①建筑计划；②地基结构计划；③挡土支撑计划；④桩基(环保)计划；⑤供水计划；⑥排水及渠道计划；⑦消防计划；⑧供电系统计划；⑨空调/通风/防排烟系统计划；⑩燃气/燃料供输系统计划；升降机类设备计划；道路及基建计划；护坡计划。其中与水土保持相关的分别是挡土支撑计划、排水及渠道计划和护坡计划,相关工程设计的合理性均在这一环节进行审查,审批通过后才可进入下一环节。待工程完工,再由土地公务运输局组织工程验收,当所有工程分部(包括水土保持相关工程)均满足设计要求后,才予以发放竣工证明书,进而投入使用。

因此,澳门的工程建设项目是将水土保持及其他各类工程计划统一提交,并集中于土地公务运输局一个部门进行审批,有效地简化了审批流程,提高了行政审批的效率。

2) 环境保护局

环境保护局是澳门特别行政区负责研究、规划、执行、统筹和推动环境政策的公共部门。其制订与保护和维护环境、自然、生态平衡及环境可持续发展有关的方案,推动环境影响评估、环境规划和管理等工作均与水土保持密切相关。在对工程项目管理方面,环境保护局发行了《需进行环境影响评估的工程项目类别清单》,以监督和控制工程项目对环境的影响,而环境影响评估中的生态影响评估就包括水土流失方面的影响评估。

3) 民政总署

民政总署下设有道路渠务部及园林绿化部,负责道路渠务的建设及保养、公园和自然保护区等场所的护理,及公共斜坡的管护(与土地公务运输局共同负责),即主要负责公共区域的水土保持工作,且侧重于工程后期的监管维护。

综上,澳门政府执行水土保持相关工作的部门中,土地工务运输局侧重于对工程项目建设过程的监督管理,民政总署侧重于工程后期的监管维护及负责公共园林的绿化,而环境保护局则从环境保护角度对工程项目实行进一步的控制与监督。虽未成立专门的水土保持管理机构,但水土保持各方面的工作通过各相关部门的配合能够得到有力的执行及保证。

3 内地与港澳管理模式的比较分析

我国“水土保持”的概念在1940年即被提出,水土保持事业在经历了数十年的发展后逐渐成熟。从1957年水土保持委员会的成立及《中华人民共和国水土保持暂行纲要》的发布,到1991年《水土保持法》的诞生,内地的水土保持工作进入稳定发展的法制化阶段[5]。目前对城市水土保持的管理主要体现在对生产建设项目水土保持的审批与监管上,包括水土保持方案[6]、水土保持监测和水土保持设施验收3个方面,对生产建设项目的前期、建设过程及验收3个阶段分别把关。根据《中华人民共和国水土保持法》,在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案；对于可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目,生产建设单位应在项目生产建设过程中对水土流失状况进行监测,或委托有关机构进行监测；生产建设项目竣工验收时需进行水土保持设施专项验收。3个阶段的监督管理工作均有相应级别的水行政主管部门负责。

由于内地有明确的水土保持概念,且有专门的水行政主管部门负责水土保持的监督管理工作,因此相比于港澳具有更好的水土保持管理基础。但内地在简政放权大的改革背景下,政府部门设置及人员配置逐步精简,在建设项目管理过程中主要行使把关审批的职责,具体的日常监督监测等工作需要依靠生产建设单位自行开展,这就容易造成监督监测成果造假的现象,从而使水土保持管理工作流于形式,降低实施力度。港澳地区由于政治体制的不同,政府部门具备专业且庞大的公务员队伍,工程管理的执行力度非常强,即使水土保持工作分散到各个部门分别管理,也能够有效地避免城市水土流失。而内地虽具备较为完善的法律法规及管理机构,但由于管理人员有限,无法真正做到全程监管,更多的是依靠生产建设单位自行委托进行相关工作,继而由水行政主管部门审查相应工作成果,这就使得水土保持管理工作容易流于形式,降低实施力度。借鉴于此,笔者认为,为了更好地管理城市水土保持工作,还需加强相关管理部门人员专业知识与能力的培养[7],而内地公务人员不足的问题可通过政府委托的方式委托相应专业机构代其进行日常管理,包括水土保持监测及设施验收(水土保持设施验收的委托主体已通过《水利部办公厅关于贯彻落实国发[2015]58号文件进一步做好水土保持行政审批工作的通知》(办水保[2015]247号)修改为方案审批部门),而非生产建设单位自行委托的方式,这样就可以有效减小日常监管信息造假的可能性,在顺应内地简政放权基本要求的前提下又不放松水土保持监管。

此外,香港政府对于公共工程水土保持的监管非常重视,具体表现在制订和运作综合斜坡安全系统,运作山泥倾泻警报系统,制订管理香港公众填料的策略并负责实施,以及开展山地及城市绿化工程等,大多由土木工程拓展署负责实施,而内地在这一方面则相对薄弱,需要得到政府足够的重视。

综上,港澳在城市水土保持管理方面虽没有设定专门的机构,但各部门相关工作的有力执行和良好配合使城市水土流失得到有效控制。内地在水土保持工作方面设有专门的职能部门,因此占据制度方面的优势,但还需加强相关工作的执行力度,以及与其他相关部门的沟通配合,才能使城市水土保持工作进一步落实,有效避免因开发建设活动引起的水土流失。

[1] 杨群良. 城市水土流失和水土保持措施[J]. 珠江水运, 2015(19):80-81．

[2] 党维勤,艾绍周,毕华兴，等. 城镇化进程中水土保持技术防治措施体系及其作用[J]. 中国水利, 2014(22):55-57．

[3] 胡建文. 香港建筑业管理体制及其特点[J]. 中外房地产导报, 2002(22):30-33．

[4] 姚玉珍,吴长文. 借鉴香港城市水土保持管理的经验[J]. 特区实践与理论, 1999(12)：56-58．

[5] 杨光,丁国栋,屈志强. 中国水土保持发展综述 [J]. 北京林业大学学报：社会科学版, 2006(S1)：72-77．

[6] 潘运方. 生产建设项目(含有涉水工程)水土保持方案报批的探讨 [J]. 广东水利水电, 2012(11):43-48．

[7] 段东亮. 浅议城市水土保持 [J]. 广东水利水电, 2009(10):50-53．

(本文责任编辑 马克俊)

Analysis on Urban Water and Soil Conservation Management in Hongkong and Macao

ZHAO Di1, LI Hongjun2, HONG Bin1, REN Gai1, CHUAI Zeyao1

(1.South China Institute of Environmental Sciences.MEP, Guangzhou 510655, China; 2. Guangdong Technical Centre of Water Resources and Hydropower, Guangzhou 510635, China)

The situation of urban water and soil loss is becoming more and more serious, which requires higher demands to the management of water and soil conservation in city. The management model of water and soil conservation in Hongkong and Macao has been studied, and compared to the one in inland city, consequently pointing out the advantages and weaknesses of urban water and soil conservation management in inland city, aiming at providing references for the urban water and soil conservation management of inland city.

Hongkong; Macao; urban water and soil conservation

2016-03-14;

2016-04-08

赵迪(1990),女,硕士,助理工程师,主要从事生物炭应用及水土保持研究。

*资助项目：珠海市横琴新区水土保持管理模式创新研究(横建合同[2015]70号)。

S157

B

1008-0112(2016)03-0059-04