控烟大会，和烟草业斗争到底

曹玲

到2030年，世界上超过80%和烟草相关的死亡将发生在低收入和中等收入国家。“我们必须行动起来。”而《烟草控制框架公约》，是抗击烟草业的最好武器。

2015年9月8日，法国巴黎烟商工会主席帕斯卡·蒙特雷东向记者展示香烟的包装。政府推行统一的烟盒包装招致烟草商强烈反对

来自烟草业的干扰

烟草业和控烟力量的斗争由来已久。11月7日，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第七次缔约方会议在印度德里的卫星城大诺伊达区举行。开幕当天早晨，会场安检门旁竟然出现一个叼着烟斗吞云吐雾的参会代表。这令人愕然，为什么世界上规模最大的控烟大会门口会有人如此明目张胆地吸烟？

之前参加过缔约方会议的代表解释，控烟大会召开期间会见到各种来“捣乱”的人，比如混进政府代表团中的烟草业“卧底”、混进公众以及记者队伍又被大会“扔出来”的烟草业人员等等。

由于来自烟草业的人对控烟大会进行各种干扰，以至于连记者也不能出席整个会议。根据现行的程序和规则，媒体属于“公众”类别，而公众里鱼龙混杂了一些烟草业人士。所以，除了第一天的全体会议之外，记者只能参加每天的新闻发布会。

大会要求各缔约方排除来自烟草业的代表。公约秘书处负责人维拉·路易莎·达·科斯塔·席尔瓦（Vera Luiza da Costa e Silva）博士说：“烟草业十分关注缔约方会议，尽一切努力潜伏在代表与进程中。”

这给了一些国家的代表团很大压力。比如，目前负责我国控烟履约的八部委履约工作部际领导小组由工业与信息化部牵头，成员包括卫生部、外交部、财政部、国家烟草专卖局等部门。一直以来，中国代表团内都有来自国家烟草专卖局的代表，本届也不例外，中国国家烟草专卖局的代表以履约办公室成员的身份加入了中国代表团。

“中国是世界烟草生产和消费第一大国，中国烟草总公司是世界上产量最大的烟草企业。在中国，烟草业干扰控烟的情况更为严重，中国烟草总公司与政府主管部门国家烟草专卖局是两块牌子一套人马，形成了一个政企合一的行业利益共同体，对控烟非常不利。”新探健康发展研究中心主任王克安说。作为非政府组织的代表，他以观察员代表的身份参加了此次大会。

而会场外则是另一番场景。开幕第一天，约500名烟民聚集在场外进行抗议活动。之前，烟草集团曾以书信和联名的方式游说印度政府，以保卫农民的利益为由，希望在官方代表团中安插农民席位，印度卫生部拒绝了他们的请求。

11月11日，印度最大的英文报纸《印度斯坦时报》上，出现了印度农民协会联盟（FAIFA）半版的广告。一名包着头巾的老农，双手合十，向天祈祷，“保护我们的生计，救救数百万像我这样的烟农”。在德里市区到机场的途中，有很长一段路上挂着内容相同、数量诸多的广告牌。王克安说，这么多广告，背后是烟草公司在支持。

11月12日，会议最后一天，公约秘书处负责人席尔瓦博士在闭幕式上说：“我们有义务保护烟草生产链中的易受伤害的成员——农民。但是我们不会像烟草业那样鼓励他们更多种植烟草，而是通过为农民们发展可靠的、可持续的替代方式，这些方式能够为农民及其家人提供更好的未来。”

烟草业想干什么？

世界卫生组织《烟草控制框架公约》缔约方会议每两年召开一次会议，目前已经有180个缔约方。此次会议有134个缔约方国家以及5个非缔约方国家参加了会议，总计1300多名代表出席。

“《公约》是第一部国际公共卫生法律，也是联合国历史上最受欢迎、获得最广泛接受的条约之一。”无烟草青少年行动法律顾问于秀艳说：“吸烟有害健康已经成为人们的共识，所以很多国家加入了这个公约。”

目前，中国是最大的烟草生产国和消费国，拥有3.16亿烟民，占全球烟民总数的30%，吸烟率达27.7%，其中男性吸烟率为52.1%。全国饱受二手烟危害的人数多达7亿多，每年死于烟草相关疾病的超过百万人。据专家估计，我国吸烟导致相关疾病带来的疾病负担，已超过当年我国烟草企业上缴国家利税的总和。

无烟草青少年行动总裁马修·梅尔斯（Matthew L. Myers）说，烟草业和其他行业有些不同，烟草公司明知道他们的产品上瘾，还要使用一切手段，合法以及非法地出售他们的致命产品。

梅尔斯介绍，烟草业在历史上曾采用了多种策略来塑造和影响烟草控制政策。烟草业通过其经济力量进行游说和营销，并操纵媒体，诋毁科学研究，影响政府，以宣传其产品和销售。此外，烟草行业持续为全社会进行大量的慈善捐款，创造一个积极的、有社会责任的公众形象。

烟草行业的目标是什么呢？英美烟草公司曾经发表过如此言论：“全球自由市场似乎正在下滑，我们不应该单纯感到沮丧。在市场中还有强劲增长的区域，特别是非洲和亚洲。这是一个令人兴奋的前景。”在一部分发展中国家，吸烟的人没有那么多。这些国家拥有大量年轻人口，有利于培养对卷烟的“忠诚度”;在其他一些已经形成了烟草消费习惯的国家，西式卷烟还未被当地了解和接受，比如有些地方更喜欢咀嚼烟草，也有些地方，女性市场还有待“开拓”。

“烟草行业使用各种策略吸引更多新的吸烟者，他们希望增加新用户并维持现有的用户。”梅尔斯说。烟草行业通过广告、促销和赞助，针对儿童、年轻人和女性进行新产品创新，扩张新兴市场。到2030年，世界上超过80%和烟草相关的死亡将发生在低收入和中等收入国家。“我们必须行动起来。”梅尔斯说。而公约，则是抗击烟草业的最好武器。

烂肺、黄牙和骷髅

会议期间，加拿大癌症协会推出了关于烟草包装健康警示的第五份国际现状报告，报告按照烟盒警示标语的面积对205个国家和地区进行了排名。其中，152个国家和地区实施了健康警示，105个使用了警示图片。尼泊尔和瓦努阿图并列第一，这两个国家卷烟包装正反两面90%的面积印上了警示图片;印度和泰国并列第三，正反两面的警示图形面积均为85%。

目前，已有94个国家要求烟包的警示图形面积达到50%以上，而中国内地警示标语覆盖面积为35%，只有文字警示，排名第115位。“一张图抵得上万语千言。图形印在烟盒上，很多人就不会买烟了。”王克安说。

在印度机场免税店，一条条卷烟摆成一面墙，每条烟上都印着溃烂的喉咙，上面还写着“警告：吸烟导致喉癌”。有的柜台为了不那么让人“触目惊心”，把成条的烟横着摆放，侧面看起来只有商标。“这种烟，谁也不会拿来送礼。”王克安说，“烟草制品包装采用健康图形警示，被认为是最经济、最便捷、最有效的告知烟草危害措施，也是鼓励吸烟者戒烟的最有效手段之一。警示的有效性，随着图片面积的增大而提升。”

与国外烟盒上的烂肺、黄牙、骷髅等恐怖图片相比，我国内地的烟盒堪称精美。加拿大癌症协会高级政策分析师罗伯·卡宁汉（Rob Cunningham）说，中国内地是世界上烟盒最漂亮的国家和地区之一。大多数中国的烟盒上，除了简单的文字标识，还绘有产品商标图案，有些产品还用名山大川、历史古迹作为商标，对吸烟者有很大的吸引力。“过去几年，中国对增加烟盒包装上的警示标语面积做出了很大的努力，但可以做的仍旧很多。”卡宁汉说。

一些国家在控烟的路上走得更远。2012年底，澳大利亚于率先使用平装烟包装，2016年5月20日，平装烟法令在英国和法国正式生效，匈牙利将于2018年生效。除此之外，还有包括新西兰、爱尔兰、挪威、加拿大、新加坡等国在内的14个国家即将进行平装烟，平装烟包已经成为国际烟草包装的最新趋势。

平装（Plain Packaging），也称无装饰包装或标准化包装。它与图形警示不同的地方在于：通常的图形警示，除了表明吸烟导致的疾病后果的大幅图形和文字内容以外，还留出了一小部分给烟草公司印上五颜六色的商标和品牌的名称以及标识图形的。而平装则对烟草公司的品牌和标识的印制有了严格的限制，要求用统一的颜色、字体和字号;也就是说，不得有任何可能吸引人的装饰。

这一做法不啻为烟草业的当头一棒，遭到了烟草巨头的百般抵制。全球四大烟草公司日烟国际、英美烟草、菲莫国际和帝国烟草公司纷纷起诉澳大利亚以及在英国法庭上对抗这项法律，最终均告失败。

会上，公约秘书处负责人席尔瓦赞扬了不断应对烟草业诉讼的国家，这些国家还包括肯尼亚、乌拉圭、斯里兰卡、泰国等。她表示，“我们的工作已经让烟草业忧心忡忡，希望我们的大会给烟草业带来更大的压力”。

电子烟：拯救者还是诱惑者？

“没想到，电子烟会成为大会上讨论最激烈的一个议题。”国际防痨和肺部疾病联合会的媒体官员王芳说，“会场上关于电子烟的管理办法，各国代表你来我往‘掐了几个钟头，光是为是否把‘禁止这个词放入管理办法中，就‘打了两个小时，简直就是一场恶战。”对此，中国是持反对意见的，包括马其顿在内的几个国家对中国表示支持。

“看起来纠结的是‘禁止这一个词，实际上博弈的是电子烟未来的发展方向。如果不把‘禁止放进去，就是要把电子烟的管控留给各国自己决定。”王芳表示。

电子烟是一种模仿卷烟的电子产品，有着与卷烟类似的外观、烟雾、味道和感觉。它通过雾化等手段，将尼古丁溶液等物质变成蒸汽，让用户吸食，达到“吞云吐雾”的效果。电子烟在问世之初被认为是安全有效的卷烟替代品，商家以电子烟不含焦油、悬浮微粒等有害成分为卖点大肆推广。

2015年，电子烟的全球市场估计约100亿美元，比卷烟市场低1.5%。世界卫生组织的报告指出，电子烟的市场高度集中，美国销量占56%，英国占12%，另有21%由中国、法国、德国、意大利和波兰分享（各占3%～5%）。

自电子烟诞生以来，围绕它产生的问题主要有：长期来看，电子烟对于使用者及使用者周围的人有什么影响？电子烟是帮助烟民戒烟，还是起到相反作用？青少年在使用电子烟后，是否更容易成为使用普通香烟的烟民？

各国政府对电子烟的态度和政策一直存在很大差异，有的国家认为其是一种消费品，有的国家则认为是药物，还有些国家认为是烟草制品。因而，不同国家对电子烟的政策也各不相同，有的国家支持，有的国家禁止，有的国家则进行适当的管制，还有的国家至今未表态。

这个议题在前三届缔约方会议上都进行了讨论，每届都要求提供更多报告，因为目前关于电子烟的潜在风险和危害的证据并不是结论性的。

一般认为，电子烟产生的已知有毒物质的数量和含量，低于卷烟烟雾。但有人认为，电子烟会产生一些特有的新的有毒物质，消费者并未被告知电子烟中究竟有哪些化学物质，对每种化学物质吸入量也缺乏研究数据。

目前，世界卫生组织认为，即使有毒物质的浓度较低或者非常低，复杂的混合物也可能产生毒性效应;电子烟产生的二手气溶胶可能会增加周围人的健康风险。

最终，本届大会对电子烟的态度没有太大进展，依然要求缔约国根据各国法律进行管制，由本国决定是否在禁烟场所禁止使用电子烟。

中国是电子烟的发明者和主要生产地，对其监管尚属空白。在我国，电子烟既不属于药品，也非保健品、医疗器械，更不是烟草，因而大多数电子烟处于“三无”状态，即无产品标准、无质量监管、无安全评价。

王克安称，国家烟草专卖法中，烟草制品并没有包括电子烟。有调查显示，目前国家烟草专卖局很想把电子烟作为烟草制品管起来，所以现在迫切希望大家承认电子烟是烟草产品，这样就可以由它管理。短期来看，卷烟更挣钱，国家烟草专卖局对电子烟还是打压政策;如果卷烟被打压得厉害，国家烟草专卖局就可以发展电子烟。

知情人士认为，电子烟是作为烟草制品、医药产品还是普通制品进行管控，在情况明朗之前，暂时不要下定论。

公共场所无烟立法

会议期间，上海传来禁烟的好消息。11月11日，上海市人大常委会表决通过了新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，明确规定室内公共场所和室内工作场所全面禁烟，机场、铁路客运站、港口客运站等将取消吸烟室，扩大室外公共场所禁烟范围。新规将于明年3月1日起实施。

“室内公共场所、工作场所、交通工具禁止吸烟，是《公约》第8条明确规定的内容，目的在于保护人群免受二手烟雾的危害。这条措施早已被缔约方及非缔约方国家广泛采用，而中国目前依然在这个问题上充满争议，至今尚无一部国家级别的法律对此做出规定。”王克安说。一些城市近年做出了颇有成效的尝试，比如北京、青岛、长春、唐山、鞍山等城市在全市范围公共场所、工作场所室内环境及公共交通工具内禁止吸烟。

梅尔斯给上海鼓掌，称赞上海政府的勇气。“作为全球最大的城市之一，上海大胆的举措将减少一个城市2000多万人吸烟以及免受二手烟暴露。上海的决定会成为一个光辉的例子，世界上任何规模的城市都可以做到。”

缔约方会议结束后不久，11月22日，国家卫生计生委宣传司司长毛群安在第九届“全球健康促进大会”新闻发布会上说，全国的公共场所控烟条例正在立法进程之中，有望今年公布实施。

根据国务院法制办今年10月公布的对“两会”提案的办理情况得知，在多次征集意见之后，卫计委提交的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》被删改到了“不可接受的地步”。修改后的《公共场所控制吸烟条例》草案，不仅删掉了将原送审稿中“烟盒包装使用警示图片、公共场所禁止烟草广告、促销、赞助”等内容，而且将“在公共场所、工作场所室内全面禁烟，交通工具、机场、码头、候车室全面禁烟”的内容修改为：“中小学校、儿童福利机构、妇产医院等以未成年人、孕妇为主要活动人群的场所，室内外全面禁烟;公共文化体育场馆、公交工具、商场等公众聚集的区域室内全面禁烟;同时，将工作场所的禁烟区域限定在共用区域，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等四类室内公共场所设置吸烟区域。”

多位控烟专家表示，这个范围离北京的现行条例相差太远。王克安认为，对工作场所只在共用场所禁止吸烟的规定，以及餐饮和娱乐等场所设置吸烟区的考虑是最不能接受的，前者违反了法律面前人人平等的原则，如单人办公室允许吸烟，这将形成一种特权文化;而后者是公众和工作人员平时受到二手烟危害最严重的场所，也是《公约》强调的应该完全禁止吸烟，不设置吸烟区的场所。

2016年即将过去，《条例》年内能否出台，具体会是什么样，王克安说：“让我们拭目以待。”