意大利公投，“理”与“势”的合流

刘怡

对政坛走马灯式换将已成常态的意大利来说，公投失败的结果并非出人意料。但在整个欧盟正为其前途焦虑不安的背景下，平民主义的新一轮胜利将为拯救负债累累的银行业增加困难，继而加剧欧元汇率的波动。

这一回，市场和舆论都提前做好了准备。

在不到半年里相继发生英国“脱欧”和特朗普赢得大选这两起“黑天鹅”事件之后，基金交易员们对12月4日的意大利修宪公投可能遭遇惨败已经有了心理预期。尽管41岁的伦齐（Matteo Renzi）总理描绘了一幅听上去颇具吸引力的蓝图——通过将参议院的议席削减2/3以上来达到提升立法效率、削减巨额政府开支和加速经济复兴的目的——并且赌上了自己的政治前途，但投资界显然更愿意相信一些实打实的数字，比如意大利高达17.97%的银行业不良贷款率（欧洲整体比例约为6%），比如预期不超过1.2%的全年GDP增长率，又比如自10月初以来从未出现逆转的反修宪派获胜的民调结果。6月底英国公投结果揭晓之后，分析家相当精准地判断意大利将是接下来的“最弱一环”;从8月到11月，意大利前12大银行的股价累计下跌10%，10年期国债收益率则攀升至16个月以来的最高点，明白地显示证券市场正在做规避风险、应对波动的准备。而公投结果揭晓之后的反应，印证了未雨绸缪确有其效果：欧元兑美元的汇率在跌至一年半以来的最低点之后，于48小时内出现了回升，西欧股市的反弹也在短短一天之后到来。正在布鲁塞尔参加欧元区财长会议的德国财政部长朔伊布勒甚至不无揶揄地表示：“意大利人在处理这类情况方面经验丰富，所以我并不担心。”

2013年2月意大利国会大选投票前夕，五星运动党创始人格里洛来到拉古萨市声援本党候选人。五星运动党创建于2009年，它公开号召颠覆腐败的旧政治，获得相当一批国民的追随

是的，意大利人在更换总理方面的经验的确足够丰富：过去25年里，他们累计经历16次内阁更迭，换遍了从中左翼的民主党、中右翼的意大利前进党到无党派人士在内的10位阁揆人选，根本不在乎多来一次。伦齐把修宪方案标榜为改善现状的唯一希望，但在反建制派政党“五星运动”（M5S）的支持者眼中，这位民主党总理与他那些颟顸腐化的前辈毫无区别：一样的言过其实，一样的冷漠自私，还多了一项“妄图集权”的罪名——“上一个想修宪的总理是谁？墨索里尼！”在全国第三大商业银行锡耶纳银行（BMPS）的股价于11个月内暴跌83%、530万客户的储蓄款随时可能化为乌有的情况下，伦齐依然坚持“政治先行”，将复杂的修宪方案的优先度置于50亿欧元的注资计划之前。考虑到锡耶纳银行的最大股东正是意大利财政部，此举无异于宣告普通民众的担忧在政府眼中远不及行政权力的强化来得重要，从而把整场公投变成了对伦齐内阁的不信任投票：意大利人依然需要一项银行业纾困方案，需要欧洲央行的量化宽松计划，但他们不想要伦齐。

右图：2016年10月7日，罗马上千名大学生举行示威游行，抗议伦齐政府推动的“良好学校”教育改革，要求恢复公立大学的免收费制度并保障移民的入学权利

在伦齐以40.9%对59.1%的悬殊劣势输掉公投之后，意大利总统马塔雷拉于12月7日接受了他的辞呈，并在5天后授权外交部长真洛蒂尼（Paolo Gentiloni）组建过渡内阁，最晚可以执政至2017年7月下旬;而涉及众议院630个议席和参议院315个议席的新一届大选，将在明年3月到5月之间的某个时间节点举行。以目前的情形论，在参众两院分别占据第二、第三多数席位的五星运动党极有可能赢得大胜，从而使退出欧元区甚至“脱欧”成为解决债务问题的选项之一。届时欧元汇率乃至整个一体化事业遭受的打击，将远远超过此前的希腊债务危机和英国“脱欧”。无论如何，全民投票的结果正越来越为“理”与“势”的合流所左右;而国际政治的加速内部化，在欧美主要国家也凸显得越来越昭彰。在2017年举行的德、法、意三国大选，将决定欧元区GDP排名前三的中心国家的前途;是彻底否定过去1/4个世纪的努力，还是下定决心继续负重前行，悉数取决于此。

为什么是意大利

1960年8月罗马举办第17届夏季奥运会之时，维吉尼亚·拉吉（Virginia Raggi）的父母还没有相识;但当这位土生土长的本地人在2016年6月就任首都市长之时，却发现财政部门仍在为自己出生之前18年就已经闭幕的那届奥运会还债，利率是5%——三倍于当下发行的10年期国债的平均年息率。类似的支出还包括偿付1955年为建设全市第一条地铁线而发行的多年期债券的利息，结算上世纪60年代为扩建医院和街道而征用的土地的未清偿尾款，运营亏空严重的公立药店网络，以及支付打输的上百起违约案的诉讼费。仅仅一个罗马市积累的公共债务就达到了136亿欧元，涉及1.2万名债权人，这还是建立在首都的偿债能力足够坚挺的前提下。而整个意大利的公共债务总额是2.2万亿欧元，相当于GDP的1.33倍，近年来一直在继续膨胀。

拉吉的发现部分证实了一项判断：长期以来，意大利政府和本国银行以及金融利益集团已经形成了复杂的相互依赖关系。银行鼓励政府推进激进的赤字政策并盲目举债，政府则授权本国乃至本地区商业银行作为债权的承销者，通过透支未来的支付能力以达成维持表面繁荣的目标。开支的无限制增长引发了层出不穷的腐败现象——拉吉的前任马里诺曾经伪造过一份虚假的公务日程表，宣称他曾经和越南大使共进晚餐，试图用公款报销来路不明的高级餐厅账单，最终因此下台。在2016年初的选战中，拉吉公开宣称：“意大利的许多公共债务根本就不应当偿还，因为它们建立在不道德的基础之上——举债者未经民众监督和批准，以不合理的高利率从银行获得融资，却让大众为其买单。”对过去多届政府举债财政的不满，对本国银行业稳定状况的忧虑，乃至对欧洲一体化造成意大利救市手段受限的不满，构成了反建制派抵制修宪提案的直接原因。

纸面数据并不能完全反映债务问题的严峻程度：根据2015年度统计结果，意大利GDP总量约为2.18万亿美元，位居欧盟第四位、全球前十，与英法两国的差距在20%以内，占整个欧盟GDP总量的11.9%。意大利对欧盟全年的财政贡献为142.31亿欧元，仅次于德、法、英三国，占欧元区财政总预算的14.18%，超过欧盟在该国境内的财政总支出，属于净贡献国。若从财政规模上看，尽管意大利的债务总额与GDP之比超过除希腊以外的所有欧盟国家，但和西班牙、葡萄牙等“欧猪”国家相比还是远为乐观。这也构成今年早些时候伦齐拒绝削减预算的主要原因：他认为刺激政策的意义远大过紧缩财政，单靠减少开支并不能提升偿债能力。

12月5日，在公投结果揭晓之后，意大利总理伦齐在基吉宫官邸发表演讲，宣布他将辞职且不会参与过渡政府的运作

问题在于，所谓“刺激政策”几乎没有任何可靠的支点，而债务负担的累积已经使整个银行业处在了悬崖边缘。2008年全球金融危机进入高潮之后，意大利年均GDP增长率迅速由前一年的5.02%暴跌至-2.48%，此后名义GDP增长率长期徘徊在2%以下。2012年爆发的第三波欧债危机使GDP增长再度探底，外国资本接连撤出，有限的预算仅能勉强维持已经出台的公共开支，政府不得不继续通过发债来弥补预算缺口。从截止到2016年10月的意大利银行不良贷款构成情况看，恰恰是在欧债危机和全球萧条中受冲击最大的制造业和基础设施建设事业，构成了坏账的主要来源——总额达2087亿欧元的制造业贷款坏账率达到15%，其中又以金属加工业、服装和纺织业、食品烟草业、木材及木制品业以及化工行业成为大头，建筑业贷款的坏账率更是高达30.39%。而在全部银行贷款中，有57%系由政府部门借入，其中一年内急需偿还的短期贷款已经占到总额的近三成，清晰地勾勒出了背后的逻辑：在需求疲软的情况下，政府通过举债勉强维持了物价稳定和基本工资的低速增长，但远未达到可称为“复苏”的程度。全民失业率到2015年初为止依旧徘徊在13%以上的高点，其中25岁以下的青年劳动力更是有40%需要领取失业补助，足以令人怀疑伦齐政府关于刺激政策的一切承诺。始于2015年的GDP增长率表面回升，托庇于欧洲央行量化宽松政策（QE）的襄助显然更多些。

2008年金融危机爆发前，意大利银行业正处在大举扩张的活跃期。2007年4月，国民联盟银行与伦巴第—皮埃蒙特银行宣布合组UBI银行集团;7个月后，锡耶纳银行以90亿美元的高价并购全国第九大银行集团安东文内塔，创下到那时为止的行业收购纪录。但在三轮欧债危机于短期内连续爆发之后，猝不及防的银行业盈利能力大幅下降，坏账率急剧上升，很快被归入“欧猪”之列。与更具国际色彩的英、德等国金融业不同，意大利银行长期以来与本土市场和政府的角色关联极为密切，故其资产状况的走势完全取决于中央政府的应对。而在单一货币模式下，无论是中左翼的伦齐内阁还是中右翼的贝卢斯科尼内阁，能用于救市的手段都极为有限：不能通过贬值本币来刺激出口，不能保护其国债免遭风险市场的攻击（因欧洲央行不能直接购买欧元区各国的国债），甚至由于国际资本争相撤往美国、德国、瑞士等“安全港”，除本国财政资金外几乎没有其他纾困渠道。而欧洲央行除去通过量化宽松政策为意大利政府提供了若干流动性外，在财政开支和降低风险方面并不能为后者提供任何帮助;束手无策的罗马当局只能一边空喊口号，一边坐视银行业不良贷款总额迅速累积至3610亿欧元（占欧元区金融机构不良贷款总额的1/4以上）。今天意大利金融业高达17.97%的不良贷款率，是2008年危机高潮期的美国的3.6倍，这反过来又给经济复苏进程背上了巨大的包袱。

若无今年夏天英国脱欧这一黑天鹅事件的发生，伦齐政府或许还不至于过早陷入山穷水尽的境地。但在伦敦点燃导火索之后，机构投资者迅速将关注目标转向千疮百孔的意大利市场。而欧洲央行在7月29日公布的对成员国51家主要银行的新一轮压力测试结果，成为意大利主要银行股价暴跌的直接诱因：被判定资本遭高估达42.46亿欧元、脆弱程度位居欧洲之冠的锡耶纳银行首当其冲，股价在4个月内暴跌48%，账面价值已经滑落至12个月前的1/4。UBI、国民、裕信、米兰国民等主要银行的股价普遍缩水35%以上，已经形成遍及全国的恐慌。而在2015年通过的欧盟《银行复苏与处置指令》的限制下，意大利政府既不能通过大规模直接注资减轻银行业的债务负担，又不能将不良资产剥离打包，进退彻底失据。而伦齐坚持在此时进行修宪公投，无异于引火烧身，使民众对政府的不满找到了发泄渠道，最终被迫黯然下台。

“朝”与“野”的算盘

当39岁的马泰奥·伦齐在2014年2月成为意大利历史上最年轻的总理时，中右翼的人民自由党（PdL）已经退出了执政联盟，从而使本届内阁成为纯粹的中左翼政府。与汲汲于推进激进的经济复兴计划、最终却壮志难酬的前任总理恩里科·莱塔不同，伦齐把经济问题首先视为政治问题：年轻人就业率低迷被归咎于工会权力过大和企业在解雇老员工时面临的羁绊太多，为此应当颁布新的就业法，减轻私营企业的法律和财务负担。内阁的关键政策难以持续推行的源头则被追溯到国会：伦齐认为，参众两院过多的议席和党派力量高度分散的状况使得反对派随时可以通过信任投票来撬动政府的地位，甚至强制解散内阁，从而使任重道远的经济改革计划变成方向不定的“滚木”。因此，通过变更经济立法和选举制度，最大限度地强化行政机关的权力，就成为这位年轻总理汲汲以求的目标，也是他将修宪公投置于银行纾困方案之先的深层动因。

新总理的改革事业至少在一开始显得颇为有声有色：2014年4月，伦齐一口气解除了埃尼油气、恩内尔电力、意大利邮政等多家大型国有企业的CEO的职务，同时提名多位女性高管进入管理层，从而巩固了中左翼的基本盘。紧接着，民主党全国委员会在9月底以压倒性多数通过了由劳工部长波莱蒂主持起草的新《就业法》草案。根据此前的旧《劳动法》第18条，雇主在无充分理由的情况下不得随意解雇员工;员工若对被解雇的决定不满，可向仲裁法庭提出申诉，在判决结果产生之前雇主仍须向其支付薪酬。另外，企业雇用临时工也须经历与正式工相同的法律报备和批准程序，并且每延长一次合同都必须重新登记。而新《就业法》对这些规定做了大刀阔斧的修改，宣布企业只须一次性支付相当于15到27个月工资的赔偿金，就可以合法解雇已签下长期合同的员工;同时与临时工的短期雇用合同时长上限被放宽到36个月，在此时限内，双方签署合同不必再经历复杂的申请和报备。同时针对意大利女性就业率长期偏低、年轻人失业率居高不下的现象，新法案还出台了保障女员工权益、鼓励和促进学徒制、为年轻人提供更多培训和实习机会的内容，并计划在未来5年内构建覆盖面更广、救助金额更高的失业保险制度。尽管全国总工会（CGIL）组织了参加人数接近100万人的抗议游行，《就业法》还是在当年秋天由参众两院表决通过，从而完成了第一阶段布局。

而在最具争议的政治体制改革方面，伦齐采取了两步走、“每月一前进”的策略，首先通过变更选举制度来巩固主要大党的议席优势，随后再进行修宪、限制立法机关的权力。2015年春天，新《选举法》在参众两院过关，于2016年7月1日正式生效;该法案纳入了“多数奖励”原则，并对小党派的议会准入门槛做出了降低。按照新《选举法》，在第一轮单选区制投票中得票率达到40%的政党或政党同盟，将自动获得众议院630个议席中的340个议席，组成多数派政府。如果在首轮投票中任一政党或政党同盟的得票率均未达四成，则由得票率位居前二的两大党进行第二轮票决。未加入任何大党同盟的独立党派，在首轮选举中只须获得3%以上的得票率便有资格参与议席分配，这一标准比2005年《选举法》的规定降低了1%，有利于小党派的复兴。

与1948、1993和2005年的前三部《选举法》相比，2015年通过的这部新法案实际上是一种实用主义的折中：它接受了意大利主导性政党（尤其是中左翼党派）选民基础薄弱、无法形成类似德国和法国那样的大党中心制的现实，企图通过“多数奖励”的手段为执政联盟的稳定创造条件，并通过降低小党门槛的方式为传统上向心力更弱的中左翼同盟扶植盟友。以2013年大选时的情形论，由民主党联合3个小党组建的中左翼“意大利共同利益”同盟在众议院拿下345席，获得组阁权;但由于中左翼在实行大区选举制的参议院（共315席）仅拿下123席，与中右翼同盟（由自由人民党联合两个小党组建）的117席相差无几，中左翼不得不接受与中右翼组成妥协式的联合政府，从而为日后莱塔的下台埋下了伏笔。而在进一步落实“多数奖励”原则并为小党派进入国会创造机会以后，公众形象相对较好的民主党极有可能在2017年大选中仅用一轮投票就建立起多数优势，从而彻底排除中右翼的阻碍、继续推进改革路线，这无疑是近水楼台的算盘。

但在2013年大选中，偏偏还出现了一个意味深长的插曲：由不修边幅、蓄着大胡子的喜剧演员毕普·格里洛（Beppe Grillo）创建的反建制派政党“五星运动”在众议院拿下109席，成为仅次于民主党的国会第二大单一政党。“五星”代表水、环境、交通、发展和能源，似乎与绿党等小规模独立党派的观点较为接近;但格里洛无意与左右两派中的任意一党结盟，而是坚持以运动式的平民主义战略和示威、集会等广场游行宣传自己的主张。BBC记者曾经光顾五星运动党在西西里岛巴勒莫举办的全国代表大会，发现那俨然是伍德斯托克音乐节和“占领华尔街”的混合：乐队和调音师在舞台上纵情表演，观众排着队从小贩手里购买比萨饼、咖啡和炸饭团;关于重大政策的讨论在临时搭建的帐篷里进行，人们鼓掌、吵闹，兴奋不已。许多与会者认为他们参加的不是一个政党，而是被侮辱与被损害者的同盟——失业青年、南部农民、因新《就业法》丢掉铁饭碗的职员，以及被传统政党嗤之以鼻的激进人士是五星运动的中坚力量，他们未必具有清晰的政治理念，但显然厌恶伦齐试图推进的自上而下的集权式改革。而新《选举法》的出炉，恰恰有利于壮大五星运动的声势。

某种意义上，五星运动和英国的独立党、法国的国民阵线以及美国的“特朗普共和党人”一样，是全球化的阴暗面催生出的副产品。他们不愿为扩大的一体化图景或者日益趋同的行为方式、消费习惯和经济哲学牺牲自己的民族性，从而使亢奋而混乱的反建制运动变成了某种形式的文化战争。另外，意大利为推进欧洲一体化而承受的经济和制度代价，乃至对跨国公司、旧政党等精英阶层的憎恨，还使五星运动的崛起具有了经济和阶级内涵。如弗朗西斯·福山所言：“为了弱者和边缘阶层的利益、抵制富人集团的煊赫权势的平等主义政治浪潮，依然有其生命力，并且已在卷土重来。”而格里洛在今年初发表的对伦齐政府的批评意见，正是这种生命力的写照：“伦齐及其追随者用公款维持奢华的特权生活，是对那些勉强糊口的普通人的侮辱。”

如果说在2016年以前，五星运动党由于其不结盟、不合作的姿态，在政坛的实际影响力还比较有限，那么在相继赢得罗马、都灵两市的市长选举，特别是维吉尼亚·拉吉公开在首都与执政党发生对立之后，预防反建制派在2017年大选中获胜已经成为伦齐的当务之急。他在新《选举法》出炉之后立即着手推动修宪法案的通过，显然是出于实用主义动机：按照他的计划，目前拥有315个议席的参议院将被缩减到100席的规模，议员不再领取薪水，并且并非在所有法律和政策问题上都享有投票审议权。立法主导权被集中到普选产生的众议院，参议院的角色被弱化为协商机构。由于2017年大选将会适用新《选举法》，只要民主党及其小党派盟友能稳固住现有的支持者、在第一轮投票中取得40%的票数，就可以直接获得组阁权;而五星运动党即使在参议院占据多数，对立法和政策的延宕能力也已经被弱化，无法阻挡经济改革法案的继续推行。

但总理的急中生智并没能实现预期效果。在涉险通过参众两院投票之后，修宪法案最终还是在全民复决中败下阵来。反修宪派高达59.1%的得票率不仅直接终结了伦齐内阁的生命，也为明年春天的大选埋下了令人不安的伏笔。尽管现在就断言五星运动党可以在第一轮选举中获得40%的选票还为时过早，但民主党遭遇挫败，同样意味着组成稳固的多数派执政同盟的概率大大降低。倘若五星运动党选择与中右翼联手，或者中左翼在经历两轮投票后仍只能取得相对优势，民主党在伦齐任内的一系列调整政策将被逐渐搁置和抛弃。而五星运动党的崛起还在暗示另一种风险：意大利脱离欧元区甚至离开欧盟。

悬而未决的答案

若是单从“理”的角度出发，伦齐的《就业法》《选举法》和修宪提案皆有可取之处;问题在于，他过早地把自己置于“势”的反面——对《劳动法》第18条被废之后的受害者来说，现任政府根本就是大企业和传统工商业权贵的同路人，已经大大背离了其传统的左派主张;而伦齐在银行业救助问题上对欧洲央行的反复妥协，他在中东难民收容问题上与默克尔的一致立场，乃至在不到两年的时间里对现行宪政体制动大手术的计划，又使反建制派和一般平民对其深恶痛绝。或许真的只有墨索里尼能做到这一切，但2016年的世界是特朗普、奈杰尔·法拉奇和马琳·勒庞的世界，马泰奥·伦齐的形象已经被符号化了——他以为修宪法案可以在现任政府和中右翼之间做出区隔，未曾想五星运动党却要把传统的“左”和“右”连根拔起、彻底抛弃。

继承了不讨喜的总理职务的真洛蒂尼依然要面对一串老问题：除去新通过的2.2万亿欧元的量化宽松计划外，欧洲央行并不打算为拯救意大利银行业做出其他努力。假使意大利政府依然打算在欧盟框架内为本国银行业提供纾困选择，他们必须设立一支基于本国力量的保障基金，变相地由政府向银行业注资;并向欧盟申请最高额度不超过1500亿美元的流动性支持项目，并对中小型银行进行破产重组。无论哪种方案成行，肆无忌惮借债的时代都将迅速结束，罗马当局必须接受一年前希腊的处境，承诺削减开支，甚至交出对部分高价值的公共资产的控制权。首当其冲的便是锡耶纳银行的救助和重组计划。而对欧洲央行的让步还会进一步助长五星运动党的“关门主义”主张：既然条件苛刻，不如干脆“脱欧”实施自救？

从纸面上推断，影响最小的一种“脱欧”方案——只退出欧元区，但保持在欧洲经济区、自由贸易联盟和申根集团中的席位——将使意大利重新获得汇率问题上的自主权，从而通过降低出口成本、刺激出口来实现经济复苏。但罗马当局必须说服其债权人接受以新货币偿还的债务，并且很难获得法德两国的许可。毕竟，一旦意大利以如此机会主义的策略将欧元区一脚踢开，必将彻底暴露缺乏税收和开支约束的单一货币政策的缺陷，从而使爱尔兰、葡萄牙等国步其后尘。而在欧元区的声望和稳定性遭受如此沉重的打击之后，整个欧洲一体化的经济基础将彻底崩溃，最终导致一场经济、贸易乃至政治领域的“内战”。但由欧盟对意大利提供个别援助，其额度和时效同样无法简单确定：意大利毕竟是欧盟第四大经济体，全面“输血”需要的资本总量与希腊不可同日而语。在西欧各国政府皆倾向于闭门自保的背景下，对意大利的救助能否达成同样疑窦重重。

更重要的是，修宪动议的夭折，正在为明年的意大利甚至法、德两国的大选提供预警：对立或许尚未激化，但裂痕正在扩大。反全球化势力的复兴和反建制派政党的崛起，正在挑战过去1/4个世纪里全世界最成功的经济—政治一体化典范的基础。2017年3月，欧盟领导人将在罗马聚首，庆祝1957年《罗马条约》签署60周年。现在看来，那不像是一场重逢的庆典，倒更像是葬礼前夜的守灵。