政策宣贯 解决问题

赵原

9月中旬以来，国家安全生产应急救援指挥中心根据国家安全监管总局部署，组织了5个督导检查组，对全国15个省（区）开展了应急管理专项执法检查督导工作。目前基层应急管理存在哪些问题？新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》在基层落实情况如何？本刊记者跟随督导检查组从现场带回了答案。

7月22日，国家安全监管总局办公厅印发了《关于加强安全生产应急管理执法检查工作的意见》（以下简称《意见》），对全国安全生产应急管理执法检查工作提出指导性意见。国家安全生产应急救援指挥中心（以下简称“应急指挥中心”）根据《意见》精神，组织开展了全国应急管理专项执法检查督导工作。本次督导检查工作从9月中旬开始，分5个督导检查组（以下简称“督查组”），对河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖南、广西、四川、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等15个省（区）进行督导检查。督导检查对象主要是各级安全监管监察部门及其应急管理机构，同时对矿山、金属冶炼和危险化学品的生产、经营（带储存设施的）、储存企业，使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业应急管理工作进行抽查。

9月26—29日，本刊记者跟随第二督查组赴宁夏回族自治区督导检查应急管理工作。第二督查组由应急救援指挥中心党委副书记张平远带队，本次督导检查工作主要包含两部分：一是通过以会代训的形式组织全自治区各市、县的监管监察机构人员进行集中培训，解读《意见》和新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第88号）（以下简称“88号令”）；二是采用了重点检查、随机抽查等方式检查了银川市、固原市、石嘴山市、泾源县等4个市、县，及辖区内8家企业的应急管理工作。检查内容包括：应急管理组织体系、应急救援队伍、应急物资装备、应急预案、应急演练、教育培训、应急处置等。检查的方法主要有调阅资料、现场检查、问卷调查、听取汇报和意见反馈等。

政策宣贯

9月27日，督查组对宁夏回族自治区安监局及下属6个市（园区）安监局（管委会）分管负责人和工作人员约九十余人进行了《意见》和88号令的宣贯培训，传达了国家安全监管总局对于应急管理执法检查的精神，另一方面也使得基层安监人员更加了解88号令对应急预案编制等的新要求。

张平远指出，《意见》的发布，是贯彻落实党中央国务院的决策部署和有关法律法规的明确要求，也是着眼于解决应急管理执法检查工作中存在的突出问题。近年来，接连发生了多起特别重大生产安全事故，暴露出一些地方和单位安全红线意识不牢靠、责任不落实、事故防范和应急准备不到位、企业第一时间应急处置能力和员工自救互救能力不强等问题，同时也暴露出对生产经营单位平时的应急管理执法检查不到位的问题，包括执法检查项目不清楚、程序不完善、授权不明确、依据不统一、自由裁量不规范等，导致执法检查工作在督促企业夯实应急准备、储备应急资源、协调应急队伍、完善应急机制等方面的作用未能有效发挥，进而错失了事故先期处置的最佳时机。

《意见》的出台就是要瞄准这些问题，紧盯遏制特别重大生产安全事故这一目标，提出切实可行的措施，增强应急管理执法检查工作的针对性和有效性。

应急指挥中心信息管理部副主任高双喜在对88号令的解读中强调，应急预案的本质，是在对事故风险特点和影响范围评估的基础上，持续改进的最优化的反应程序。他总结了当前企业应急预案存在的突出问题主要有：应急预案照搬照抄、不切合实际；企业负责人对应急预案工作口头布置多、抓落实少；平时不学不看、险时凭经验指挥。

由于对应急预案的功能定位不清楚，部分企业编制的应急预案脱离实际，针对性和实用性不强。如：以行业常见事故代替事故风险分析，以日常管理机构代替应急响应机构，以物资保障工作要求代替物资保障机制，以法定事故分级标准代替实际应急响应标准，以工艺操作规程代替应急处置措施等。

企业编制应急预案过于追求大而全，常常是能编制预案的都编成预案，不考虑本单位安全生产特点和事故风险状况。如一些企业把行业可能发生的事故均编制了专项预案，事实上有些事故处置程序十分简单，用现场处置方案即可。

近年来，应急预案优化工作的经验成果之一就是简化应急预案体系内容。中石化天津分公司、神华集团神东公司和中石油管道公司均采用了“公司级综合预案+分厂级应急预案+站队（车间）级现场处置方案”的应急预案体系框架，极大精简了应急预案文本内容，实现了简明化的目的。同时，按照《突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》规定，结合近年来生产安全事故应对工作政府主导、企业参与配合的实践经验，明确企业应急预案应当体现自救互救和先期处置等特点。

在培训会后，部分参会人员就应急执法过程中遇到的问题和督查组专家进行了交流。很多参会者表示培训收获很大，希望今后国家安全监管总局和区安监局能够对基层安监干部多进行类似的法律法规宣贯培训，使基层安监人员的应急管理执法水平能够得到进一步提升。

存在问题

本次督查组走访了宁夏回族自治区的4个市、县和8家企业，分别了解了当地政府和企业的应急管理情况。其中发现了许多共性的问题。

从检查结果来看，企业应急培训存在的问题较大。培训不认真、走形式，缺少培训计划，培训内容不系统、不量化，有的企业实际培训内容与培训计划不符。多数企业的培训对于应急内容重视程度不够，未将应急处置与逃生自救互救知识纳入企业安全生产教育培训内容和计划之中。缺少对从业人员自救互救、避险逃生技能的组织考核。有一些企业的培训纪录过于简单，记者曾在一家企业看到，该企业每次培训记录仅有一页表格，表上仅写了培训时间、培训人员、培训的大致内容，当问询负责人如何能够证明真的培训了的时候，该负责人称：“表上都有人员签字，就证明培训了嘛。”但培训的具体情况无从得知，培训效果更是无从考证。有的企业则把员工的职业资格考试充当培训考核记录，并未有真正组织员工开展日常培训考核的记录。此外，部分企业还存在专职救援队救护队员培训证书均过期等问题。

在应急演练方面，8家企业中，有5家企业的演练评估报告中缺少对应急预案的改进建议，演练并未达到对应急预案进行检验、改进和完善的作用。还有的企业在应急演练计划后面直接写演练总结，形式主义比较严重。

在应急预案的编制方面，有的企业应急预案评估流于形式，预案评估中专家均未提出实质性意见；缺少风险评估和应急资源调查等内容。应急预案的修订情况也不容乐观，多数企业今年并未按照88号令的要求重新修订〔88号令第三十六条 有下列情形之一的，应急预案应当及时修订并归档：（一）依据的法律、法规、规章、标准及上位预案中的有关规定发生重大变化的……〕。

在现场检查时，督查组专家实地查看了企业的应急设施设备、装备器材等应急物资、应急标志、标识应急逃生通道等。发现有3家企业存在着应急救援器材维护间隔时间过长、部分标准不量化的问题。如呼吸面罩没有及时清洁、涂防雾剂等，一旦付诸使用，将严重影响到救援人员的视线。有的企业班组工作现场未配备应急救援器材、设备和物资，救援器材均在物资储备库里。通过对企业员工的随机抽查发现，部分企业应急处置有关员工对应急救援器材的熟悉程度不够，如穿着防化服的时间过长等。此外，应急处置物资配置不足，影响使用，也是普遍存在的情况。

在检查中，督查组还随机抽取部分企业，现场进行了不打招呼、无脚本的应急演练。从演练结果来看，一些企业的专兼职救援队伍培训尚待加强，一些队员对于救援的程序不熟悉、不清晰，例如在模拟火灾救援的演练中，救援队员未向指挥人员领取救援命令、不了解火灾的性质就直接开展救援，且在队伍集结后未进行清点人数，在救援实战中将可能影响到需要团队协作进行的救援工作。此外，一些专兼职救援队配备的设施装备过于陈旧、落后，对于救援效果、救援实战的顺利进行将产生影响。在其中一家企业的现场应急演练中，企业与县政府消防队无沟通、无联动，缺乏应急处置衔接环节。

对于区、市、县的应急管理工作，督查组除听取了区、市、县相关负责人进行的汇报之外，也通过对企业的走访、发放问卷调查等方式，检验区、市、县应急管理工作的实际落实情况。总体来看，各级政府均设置了应急管理机构，但仍存在着机构人员配备不足，人员素质有待提升等问题。并存在各级政府应急管理机构规模“上大下小”的现象，基层应急管理力量不足。对应急管理工作重视程度不够，政府应急管理工作主要集中于应急预案备案和演练，以及应急队伍建设，但应急培训工作较为弱化。比如此次检查过程中就发现，部分地区政府部门对88号令的宣贯力度不够，培训没有落实到辖区企业。

亮点做法

在检查中，督查组也发现了一些企业的亮点做法。如宁夏新安科技有限公司是一家国家定点核准的农药生产企业。作为一家民营企业，该公司自主出资，建有专职应急消防队（共13人，配有2台消防车），并与周边几家化工企业签订了《安全生产事故应急救援联动互助协议》，勇于承担企业的社会责任。该公司于去年通过了由宁夏自治区组织的应急管理标准化建设工作。

宁夏宝丰能源集团股份有限公司是最早入驻宁东能源化工基地的骨干企业之一。该公司建立了专职应急救援队伍。公司消防中队达到普通一级消防站建设标准，矿山救护队为质量标准化二级，各厂、矿结合实际成立12支义务消防队（应急抢险突击队），共有义务消防员（应急抢险突击队员）1 098人，增强了应急救援力量，明确了抢险救援主体责任和分工。

编辑 赵 原