浅析苏联外交决策机制的特点

刘纪未

摘要：以党的领导为总原则，以苏共中央政治局为核心和平台，最高苏维埃、部长会议以及外交部、克格勃、国防部等部门组成了苏联外交决策机制的基本架构。在苏联一党专政的政治体制下，苏共中央处于苏联决策机制的核心，实际领导苏联重大外交决策的制定和实施。最高苏维埃及部长会议虽然是苏联法定的最高决策机关和政策执行机构，但长期以来只是扮演“橡皮图章”的角色，只享有有限的外交决策权。苏联外交部、克格勃、国际联络部、国防部等机构作为苏联外交决策的参与者和执行者，在苏联外交决策机制中发挥着关键的作用。

关键词：苏联；外交；决策机制

中图分类号：D851.2 文献标志码：A 文章编号：1008—0961（2016）05—0078—05

外交决策机制指“以担负对外决策职能的国家政治机构为核心、在政治系统其他重要因素的影响下，按照相应组织结构运作从而将来自外部环境的要求与支持转化为一个国家对外政策的组织体系”。各国的外交决策都属于国家重大决策范畴，具有保密性强、参与主体层次高等特点，一般处于公众视野之外，因此也被称为“暗箱”。苏联因其社会的封闭性、外交决策机制参与者的极端有限性以及苏联意识形态的僵化守旧，使得有关苏联外交决策机制研究极为少见。苏联权力体系中的党、政府、军队、安全部门等权力子系统在外交决策机制中占据何种地位，相互之间如何作用，各自扮演什么角色，一直鲜为人知。本文试图通过对苏联外交决策机制的静态结构和动态运行状况的分析，厘清苏联外交决策机制的运行特点。

一、苏联外交决策机制静态结构

在苏联，外交决策常常被理解为由国家领导人和参与外交决策的重要部门组成的小圈子决定国家对外政策的过程。而苏联外交决策机制则是“经常性参与外交决策与执行的、以一定形式组织并相互作用的国家机构的总和”。根据这一说法，可以被纳入苏联外交决策“小集团”的应当是那些担负对外职能并经常性参与对外政策活动的国际机构。基于此，苏联的外交决策机制主要包括苏共中央、外交部、苏共中央国际联络部、克格勃、国防部，以及其他随着对外政策范围扩大而出现的新部门。

（一）苏联外交决策机制的核心：苏共中央政治局及总书记

在苏联政治体制中，党的领导原则是苏联最基本最重要的原则，这个原则不仅体现了党在苏联政治生活中的绝对领导地位，还体现了党的最高决策职能和决策地位。党的决策具有原则性和最重要、最高级的特点，党掌管着国家带有战略性和方向性的重大决策。苏共的领导体制是一种集权的垂直领导体制，各级党组织和各个地方的权力统归中央。苏联共产党的权力配置呈金字塔形，苏共中央政治局处于这个权力金字塔的最顶层。

根据苏共党章规定，政治局在苏共中央委员会全会休会期间领导党的工作，决定重大政治问题，但是在苏联党政合一、党领导一切的原则下，政治局作为党的领导核心，实际上可以决定党和国家一切重大事务，其权力十分广泛。从列宁到戈尔巴乔夫，苏共中央政治局一直是党的最高决策机构，它“讨论和决定重大的政治问题、经济问题、意识形态问题和外交问题”，党和国家所有的重大方针政策都是由政治局制定并提交中央全会或党代会通过。因此，可以说政治局是苏联外交决策的最高机构。正如葛罗米柯在苏共二十四大上所说：“在外交政策方面，政治局应该有、实际上也有丰富的经验和充沛的精力，可以经常地和深刻地处理对外政策问题，及时和有远见地作出决定。”

如果说，苏共中央政治局处于苏联权力金字塔的最顶层，那么苏共中央总书记就处于这个金字塔的顶点。列宁时期，苏共贯彻集体领导制，党的领导是集体领导，所有的政治局委员都可以称为党的领袖。自斯大林时期开始，总书记从书记处的首脑成为苏联全党和国家的最高领袖，总书记有权主持政治局、中央书记处的工作，为党和国家的重大方针政策定下基调；他可以代表国家与其他国家签订条约，甚至可以起草修改苏联宪法。因此，掌握苏联最重要决策权的苏共中央总书记在苏联外交决策机制中居于核心位置。

（二）苏联外交的法定决策者：最高苏维埃和苏联部长会议

十月革命后，作为“临时革命政府萌芽”的苏维埃成为苏俄的权力机关，奠定了国家中央政权决策体系的基础。苏联成立后，根据1924年宪法，苏维埃代表大会及其常设机构苏联中央执行委员会为苏联最高权力机关。30年代初，苏联的国内状况发生重大变化，1936年斯大林颁布了新宪法，对苏联中央国家权力机关决策体系做了新的界定。根据新的宪法，取消了苏维埃代表大会制度，实行最高苏维埃制度，同时选举最高苏维埃主席团为常设机构，苏联的最高中央决策体系演变成最高苏维埃和最高苏维埃主席团两级决策机制。这种机制一直延续到80年代末。

从列宁时期到戈尔巴乔夫时期，苏联权力机构的职能和作用经历了一个变化的过程。长期以来，最高苏维埃及其常设机构作为苏联最高权力机关，“是苏联政权机构的最顶端，享有广泛的权力”，有权决定宪法框架下的所有问题。因此，最高苏维埃在苏联外交决策领域同样享有宪法规定的最高决策权。正如苏联外交部长葛罗米柯所说：“苏维埃在苏联外交工作中占据着重要而显著的地位，最高苏维埃所作出的重大外交决策总是能够在国际上引起巨大反响，最高苏维埃在外交工作方面所做的工作极大地促进了我国对外战略的拓展。”

苏联部长会议及其前身人民委员会，作为苏联的执行权力机构——政府，在处理国家事务方面表现出较强的决策能力和决策贯彻能力。列宁时期，虽然重大决策还是由苏共中央政治局作出，但列宁领导的人民委员会在相关决策以及决策执行方面发挥了重大而不可替代的作用。斯大林时期，苏联行政机关的决策功能得到拓展，甚至超越了党的决策职能。1936年，新宪法规定成立苏联部长会议，成为苏联国家权力机关的执行机构，斯大林亲任部长会议主席，并且斯大林“总是习惯以部长会议主席的名义参与苏联重大决策的制定和颁布”。根据1936年宪法的规定，苏联部长会议有权指导全联盟的部及其他机关的工作，领导实施国民经济计划和国家财政计划，维护公共秩序、国家利益，领导全国武装力量的建设，并且有权对外交工作实行总的领导。根据此规定可以看出，苏联部长会议拥有宪法赋予的外交决策权，在苏联外交决策机制中占有重要地位。

（三）苏联外交决策的重要参与者：外交部、克格勃、苏共中央国际联络部、国防部

外交部，是苏联外交政策的日常执行机关，在相当大程度上直接或间接参与外交决策过程。在苏联部一级机构中，外交部可以说是最重要的部门。从列宁时期起，外交部就有诸多特权，在外交决策方面起着十分重要的作用。根据莫洛托夫的说法：“外交部只向苏共中央负责，所有事务仅仅呈报政治局，不再向其他部门报告。”外交部能否进人苏联外交决策机制核心层主要取决于外交部长在苏联政治体系中的地位以及其取得最高领导人信任的程度。例如，在莫洛托夫、葛罗米柯任外交部长期间，外交部成为苏联重大外交决策的参与者和对外政策活动的协调者。外交部作为国家外交政策主要执行者，其权力经常面临克格勃、国际联络部等机构的侵蚀，在苏联外交决策机制中的地位也几经沉浮。

克格勃，是苏联的国家安全与情报机关，在苏联政治生态中占据着特殊地位，其特殊的职能使其不仅在国内的政治生活中发挥巨大作用，而且在苏联外交决策机制中占据着极其重要而特殊的地位。克格勃成立初期，其地位次于联盟的部，但其作用和影响并没有受到其表面地位的限制。尽管克格勃隶属于苏联部长会议，但其自始至终都处于党的领导之下，只对政治局和中央委员会负责。纵观克格勃全部历史，其领导人作为最高决策层的一员在外交决策中发挥着直接影响，多数克格勃领导人都是中央书记处书记或政治局委员，可以直接参与苏联外交决策。而且，一般情况下，克格勃主席都是最高领导人的亲信，所以克格勃主席也可以依靠总书记的信任在决策过程中发挥特殊的作用。克格勃不仅在苏联决策层位居要津，而且其人员还大量渗透进苏联外交部、军队和驻外新闻部门等涉外机构。克格勃在苏联外交决策机制中的重要性还表现在，它不仅是苏联最高决策层的主要信息来源，而且掌握了几乎所有情报信息的分析权和向苏共中央汇报的权力，在情报信息领域占据垄断地位。

苏共中央国际联络部，是1943年继共产国际被解散后苏共中央成立的一个管理对外事务的直属机构。该机构基本延续了共产国际的机构和职能，主要负责各国共产党之间通信和情报的搜集传递，协调各国共产党之间关系，指导国际共运。成立初，国际联络部主要负责指导东中欧国家共产党的解放运动和战后初期的夺权斗争。冷战爆发后，国际联络部一方面作为苏联与新成立的社会主义国家党际间的联络渠道，成为苏联控制东欧国家的重要工具；另一方面，通过支持、协助资本主义国家和新独立民族国家的共产主义运动，为苏联对外争霸战略服务。随着国际联络部职责和权力的扩大，与苏联外交部的矛盾凸显，并有超越外交部的趋势。赫鲁晓夫上台后对苏联党政机关进行改组，国际联络部被分割为两部分，一个部负责与社会主义国家共产党、工人党的联络工作，另一个负责与资本主义国家和第三世界国家共产党的联络工作，安德罗波夫和波诺马廖夫分别被任命为两个部的部长。国际联络部被拆分后再也不能与外交部竞争，但其在苏联外交决策机制中依然保持着重要地位。“赫鲁晓夫非常重视波诺马廖夫和安德罗波夫两人的意见”。

国防部，是苏联武装力量最高统帅机构。国防部原本没有对外事务的职权，但由于二战后历任国防部长在党内都拥有较高地位，一般都是中央书记处书记或政治局委员，属于政治决策的核心层，因此在对外事务特别是涉及对外军事行动的决策上，国防部长或其代表的国防部拥有发言权。例如20世纪70年代，在勃列日涅夫授意下，由克格勃主席安德罗波夫、外交部长葛罗米柯和国防部长乌斯季诺夫组成的三人小组基本包揽了苏联一切对外政策的决策，其中就包括出兵阿富汗。

二、苏联外交决策机制动态运行

外交决策作为一个从信息输入到政策产品输出的过程，在系统、稳定的规则指导下始终处于动态运行之中。因此，只有在外交决策机制的动态运行中才能确定不同权力子系统在决策过程中的具体地位和作用。苏联外交决策机制是一个复杂的系统工程，受到苏联特殊政治体制的深刻影响。苏联外交决策机制的各个子系统按照宪法等重要法律所确定的程序或者由非正式关系等确定的非正式程序运作并发挥外交决策功能，根据国际国内形势的变化通过外交决策机制制定出国家具体的外交政策。

外交决策根据其议题的重要性和紧迫性可以分为“战略性决策”和“一般事务性决策”。战略性决策涉及国家的根本利益，具有全局性、战略性的特点，因此其决策过程需要广泛的信息获取、缜密的情报分析、周全的方案酝酿、恰当的立场协调、果断的决策拍板、高效的政策执行和及时的信息反馈。一般事务性决策，则由负责该事务的外交机构将相关决策信息依照制度化的程序逐级上报，在苏联体制下一般是上报给负责相关领域事务的中央书记处书记，因其是“一般事务”不一定上报至总书记。

从苏联外交决策机制运转数十年的具体实践来看，虽然其在不同历史时期或受国际局势影响、或受国内政治影响、或受领导人个人意志影响，决策模式有所不同，但大致形成了一种独特的决策模式。在苏联的外交决策机制运行模式中，总书记代表苏共中央在决策运行中发挥决定性作用。可以认为，苏联的外交决策机制是一个以总书记高度集权为根本特征、决策参与部门之间水平互动较弱的垂直单向结构。在这一结构中，总书记处于决策程序的最顶端，所有的外交政策的决策、对外活动的进行以及所有外事机构负责人的任免都要经总书记的同意。每当国家面临重大外交决策时，最高领导人或者独立形成某种政策的原始构想，交由对外决策部门加以完善实施；或者就国际问题提出政策概念，由相关部门讨论形成政策草案，再送交总书记批准。有时，处于苏联决策层顶端的其他政治局委员或中央书记处书记也会提出相关外交政策动议或参与相关外交决策，在外交决策机制中发挥作用。

外交部、克格勃、国防部等对外决策部门的主要任务是为相关政策命题提供情报分析、政策草案，并直接负责政策实施及情况反馈。对外情报部门等外交决策参与部门，虽然各自职能有所差异，但是其首长都是苏共中央政治局委员，都处于苏联最高决策核心圈内，在苏联重大决策方面都具有发言权。这些部门参与外交决策的途径基本有三种：一是将自己的政策建议提交政治局或者书记处作为外交决策部门进行决策的备选方案；二是部门首长作为决策层的一员与其他决策成员一道对政策草案进行讨论以形成最终决策方案；三是对外决策首长直接将政策建议提交总书记，得到总书记认可后即可成为政策。对外决策部门在外交决策机制中的地位与作用，一方面取决于法律所赋予的职能和权限，另一方面取决于总书记对这些部门及其首长的信任与倚重程度。

三、苏联外交决策机制的特点

外交决策机制的特征取决于国家政治体制的性质，政治体制的不同将导致外交决策机构的职能和相互关系的差异。苏联外交决策机制在运行过程中，受苏联特殊政治体制的影响，展现出不同于他国的特点：

第一，党的系统对苏联外交决策影响重大。这根本上是由苏联政治体制决定的，党作为苏联国家和人民的领导力量处于苏联权力系统和决策系统的主体地位。党的决策具有原则性、最高性和全局性的特点，党掌管国家最重要的决策。这是苏联政治体制的基本结构和基本特点，也是苏联外交决策机制的基本特点。此外，苏联没有一个正式的、经常性的专门负责外交决策的部门。由于几乎所有外交决策部门的首长都是苏共中央政治局委员，因此苏共中央政治局也就成为苏联外交决策机制的平台，国家外交决策也就以政治局决议的形式出台。

第二，最高领导人的“个人色彩”浓厚。苏联外交决策机制属于典型的个人决策机制，在这种类型机制下，最高领导人拥有最高决策权，其他外交决策部门根据其需要提供决策所需情报信息，并提出相应政策建议，最终决策由最高首脑或领导层决定。从斯大林开始，苏共总书记成为苏联最重要的权力支点和决策支点，在苏联这个高度集权的国家里，领袖可以发挥的作用是巨大的，他们的决策能力和个人因素可以直接影响到国家的兴衰。领导人的性格、偏好取向等个人因素对苏联外交决策影响巨大，最高领导人的一时心血来潮或是个人性格上的弱点直接影响到国家的决策。比如，斯大林性格粗暴，猜疑心重，有一种强制支配的倾向，这造成其决策有时非常激进，在对外政策方面表现出对西方国家有一种强烈的不信任感。赫鲁晓夫是一个很情绪化的人，作决策时，有时犹豫不决，有时又一意孤行。这突出表现在古巴导弹危机事件中，他不经论证在古巴建立导弹基地，是冒险主义，在被美国发现后又采取逃跑主义。戈尔巴乔夫在局势变化时反应迟缓、犹豫不决，暴露出其性格懦弱的一面。

第三，苏联对外决策部门角色的双重性。外交部、国防部、克格勃、国际联络部等外交决策部门在苏联外交决策机制中承担着“决策”与“执行”的双重任务。对于苏联外交决策机制而言，它们既是获取和评估外交政策情报的部门，也是外交决策参与者，同时还是国家执行外交决策的工具。例如克格勃，一方面其领导人作为核心决策层的一员直接参与苏联重大外交决策，另一方面，凭借其强大的境外活动能力，成为苏联外交政策的重要实施者。

第四，“决策圈”现象在苏联外交决策中突出。由于外交决策的隐秘性，通常重大外交决策都是由领导人和其他参与外交决策的重要部门首长组成的小集团做出的，这种现象在不同国家和不同时期都不同程度地存在。在苏联，由于其政治体制的封闭性、特殊性，这一现象尤为突出，并基本主导了苏联的外交决策。这一集团的结构取决于其成员与最高领导人的关系及成员之间的相互关系，在一些情况下，非正式的关系也许比正式关系的影响更大。例如，在斯大林时期“具有重大政治意义的行动命令通常是由少数几个领导人做出的”，只是在不同时期斯大林所信任的人不同，决策圈成员稍作变化而已。苏联1979年入侵阿富汗的决定是克格勃主席安德罗波夫、国防部长乌斯季诺夫、外交部长葛罗米柯以及苏共中央办公厅主任契尔年科在勃列日涅夫的别墅中做出的，后来只是得到政治局决议的确认。

第五，立法机关与行政机关在苏联外交决策机制中处于“二流位置”。苏联人民代表大会及其常设机构最高苏维埃是苏联的最高权力机关和立法机关。但在党的领导原则下，最高苏维埃一直处于尴尬境地，扮演“橡皮图章”的角色。最高苏维埃主席团主席名义上是苏联国家元首，但自斯大林时期起，最高主席团主席在党内的地位都不高，一般不属于决策的核心成员。赫鲁晓夫时期，党的系统取得了优势地位，党做出的决策苏维埃都会批准，给人的印象是，赫鲁晓夫不是在向最高权力机关汇报工作，而是向它发号施令。勃列日涅夫上台后，比较重视最高苏维埃的地位和作用，但并没有根本改变最高苏维埃作为“橡皮图章”的命运。勃列日涅夫后期亲自兼任最高苏维埃主席团主席，一定程度上提高了最高苏维埃在苏联决策体系中的地位，但也混淆了党和权力机关的界限，更加弱化了其作用。

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