印度腐败治理的现实镜鉴

于宏源

【摘要】长期以来，严重的腐败问题是困扰印度政治经济发展的重要因素，不仅严重影响了印度的国际形象，对于国际投资者的信心也产生了很大打击。莫迪政府执政以来，致力于在制度上铲除腐败；从主要政治领导人入手进行反腐；强调改革放权和发展经济，通过放权来促进反腐等，取得了一定成效。

【关键词】腐败 政府能力 印度政治 【中图分类号】 D501 【文献标识码】A

腐败问题长期困扰印度政治经济发展

印度自独立以来，随着政治经济的发展，一个显著的问题随之暴露，那就是严重的腐败问题，其中包括吉普车交易丑闻案、博福斯军火腐败案、梅赫塔欺诈案以及其他腐败案件。据1995年《印度时报》的调查显示：“98%的政治家、97%的警察、88%的公务员、80% 的律师、76% 的商人、69% 的银行职员、66%的法官、55%的编辑、43% 的教师都存在腐败行为。”印度前总理拉·甘地曾指出：“国家拨给穷人的救济和用于农村基础设施建设的费用中只有15%能落到实处，其余85%全被截留。”在印度的各个重要行业部门中，民用航空、银行与金融、重工业制造、制药与医疗、交通运输与贮藏、采矿等10 个部门属于腐败比较严重的部门，军事与国防、公共工程两个部门属于极端腐败的部门。近年来，随着印度国民经济的快速发展，制造业的快速推进，国家对能源及工业原料的需求呈不断增长之势。印度大型能源、基础设施等项目不断增长，腐败成为印度经济发展的短板，公共服务和贪污腐败防治的缺口将可能继续扩大。

严重的腐败问题长期困扰着印度政治经济的发展。腐败盛行不仅严重影响了印度的国际形象，对于国际投资者的信心也产生了极大打击。据国际透明组织最新公布的《2015年清廉指数报告》显示，印度廉洁度前移了9位，从2014年的85前移到76。在168个国家中，印度的廉洁度仍然处在“不及格”状态，百分制中只得38分。但“莫迪式反腐”还是得到一定程度的肯定，印度的数据已经比几年前有所改善。在可以预见的未来，囿于印度经济和政治结构的缺陷，其腐败问题很难得到迅速而明显改善。

失控的国家权力成为贪污腐败之源

第一，政治制度缺乏权力制约。1947 年至1967 年间，国大党在历届大选中保持绝对优势地位，其他政党根本无法通过政治竞争成为国大党的替代力量，无法有效制约国大党的政治腐败行为。国大党政府垄断着国家政策的制定，并控制了报刊、媒体等舆论资源，加剧了腐败的蔓延。许多国大党党员进行权钱交易，他们在做这种肮脏交易时来者不拒，甚至还以各种经济法为依据，控告并威胁那些不积极向国大党捐款的人。例如，某个部门会故意放出风来，说政府要将某个工商企业收归国有或对其进行整顿，制造紧张空气。①1967 年印度大选中，国大党在人民院的席位比例从73%下降至54%，并且只在安得拉邦、古吉拉特邦等7 个邦获得多数席位，其余17 个邦全部落入反对党手中，“国大党体制”开始瓦解。1977 年的大选中，国大党被人民同盟、印度民众党等政党联盟击败，并组建了独立以来的第一个非国大党政府。印度学者哈桑指出，政治竞争发展的结果往往是形成了一种基于庸俗政治交易的“市场政治”，印度政治竞争的恶性发展为大量政治黑金的出现提供了条件。

此外，印度在建设一个透明、高效、廉洁政府的同时，又缺乏司法、金融以及财政制度管理的高级人才。议员的高薪和对公共资源的调配权对心怀叵测的人而言，无疑是一种极大的诱惑，不少人因此参与竞选，给选举制度投下了阴影。印度自从建国以来，政治贪腐的案例层出不穷。著名的金融大鳄仓德拉斯瓦权倾一时，拉奥内阁几乎所有的部长都要去他那里朝拜；前旁遮普邦内阁首席部长普拉塔浦深陷腐败丑闻的时候，他的儿子素连德却敢用枪逼着选民投票，硬是把他选上了邦议会。

第二，混合经济加剧腐败。印度政府机构的权限范围不清楚，极易出现寻租行为，造成政治上的腐败。企业对政策的依赖性过强，强化了政府的经济权力，为官商勾结创造了条件，少数“特惠财阀”以不正当手段聚敛财富，官员中的贪污受贿等腐败现象日趋盛行。一是国有企业的管理体制官僚化严重。印度的国有企业实行垂直管理，企业经理对于下属部门主管拥有绝对权威，导致企业内部的管理方式严重官僚化，并且公营企业还受政府管制，加重了官僚习气。②二是在混合经济体制下，公营企业经营的好坏与企业职工的工资和福利无关，这就形成了一个自上而下、包括各级主管官员、企业负责人和职工在内的庞大的既得利益集团，任何有损其利益的措施都会遭到他们的反对。以企业工人为例，印度有组织的就业人数大约3000 万，其中1875 万人集中在国有企业，他们反对公营企业私有化，反对裁减工人。尽管国家设立了200 亿卢比的重新安置基金来安置被裁人员的生活，但仍难以平息下岗者的不满。③

第三，腐败文化盛行。印度民间有所谓“适度偷点论”的观念，这是缘于印度社会中长久存在的深厚的腐败土壤。“民主”的印度腐败横行，亦与其历史和宗教有关。在历史上，这个国家就盛行求官员办事必得给一笔“跑腿费”的“潜规则”，且上上下下对此都十分宽容。比如在卡纳塔克邦，在任何行政管理部门，只付规定的费用是办不成事的，除非给经办人手上“抹油”。此外，印度教有一种信仰，到恒河里洗个澡就可以洗刷掉以前所犯的所有罪恶，重新做人。贪官的“信仰”就是在恒河里一边洗澡一边说：“洗完这个澡，我就可以重新贪污了。”

第四，国防和公共工程腐败较为严重。印度在涉及重大政府工程和项目承包方面都存在着腐败现象，被称之为典型的“上流腐败”（Grand Corruption）。它是指由于政府最高层干预所涉及的重大公共工程项目，一方面趋使政府匆忙决策上马太多低效率的大工程，且大多数都是资本密集型的、便于从中获取个人收益的、劳而无功的大项目；另一方面又在那些确属必要的项目上支出过多，其腐败的交易额相当于总金额的10%-20%。印度公共工程和建筑业市场是腐败最严重的领域之一，也是经济损失最大的行业之一。例如，印度国防部和意大利航空公司芬梅卡尼卡集团就存在着6000万卢比的腐败工程问题。

莫迪政府多管齐下，破解腐败难题

印度莫迪政府通过把反腐和经济发展结合起来，推动印度政府成为经济与社会持续发展的必要条件。印度政府既要准备提高自身的效率和使用公共资源的效率，也要提高和改进反腐败能力。莫迪政府强调纠正政党和市场关系，强调放权和避免西方非政府组织的干扰。

首先，印度莫迪政府致力于在制度上铲除腐败。印度总理纳伦德拉·莫迪重申了他的政府承诺，从制度中铲除腐败，并指出“在过去的15个月没有出现过对其政府的腐败指控”。莫迪还指出：“印度可以远离腐败，印度已采取措施来纠正体制，试问下印度的腐败还存不存在？全国的腐败之门是否关闭了？印度已经做到。”在印度政府的非法财富打击中，莫迪指出，针对黑钱的新法律使人们害怕将黑钱藏匿在国外。印度最高法院指示全国首屈一指的执法机构——中央调查局，审查数百万美元的丑闻，包括涉嫌操纵医学院校入学考试的政府公务员职位。

其次，印度莫迪政府从主要政治领导人入手进行反腐。印度莫迪政府在国大党执政期间，政府高官和商人关系极为复杂。印度前总理辛格是享誉全球的经济学家，被视为印度1990年代自由市场改革的总设计师，在应对2008年金融危机时也发挥了重要作用。然而辛格在第二任期深陷腐败丑闻泥潭，且政府官员腐败现象严重，严重损害了辛格清廉政治家的形象。2014年辛格被法院传唤，理由是和亿万富翁库玛·贝拉的项目招投标合作存在问题。辛格政府执掌印度10年，期间批准的多数煤田项目，已于去年被印度最高法院裁定程序不合法并推翻。

第三，印度莫迪政府强调改革放权和发展经济，通过放权来促进反腐败。土地改革法案旨在修正一条由以前的国会领导的政府在2013年创建的法律，这将放宽对改善基础设施和建设工业走廊、新市区、高速公路和高速列车所需土地的限制。该GST 立法的目的是用单一国家税收更换国家税收的主体，政府官员称这将促进经济一体化和改善投资环境。莫迪计划推动“印度制造”的活动，旨在把印度建立成为全球的制造中心。

最后，防范非政府组织的腐败问题。2014年以来，印度莫迪政府推动《外国资金管理法案》，通过控制资金账户管理外国非政府组织，意在打击破坏国家利益的非政府组织，防范这些组织与恐怖主义勾结以及进行国际洗钱的可能。依照此法，印度政府已于2014年吊销9000多个组织，今年也已有近4800个组织被取消登记。印度政府实施这一立法的过程是有重点的逐步推进，目标是对影响印度经济发展活动的组织进行控制。因而，印度政府强调，非政府组织必须将48小时内收到的每一笔外资流入明细放在网站上供公众浏览，这包括资金来源、资金使用目标活动以及在该具体项目中的伙伴组织。印度政府要求印度联邦储备银行对依靠国外资金资助的非政府组织建立个案档案，严格监控其资金流。

当然，印度莫迪政府也是一个有缺陷的机构：首先，决策者面临信息不完全和不对称问题；其次，公共机构或政府官员的目标常常是部门利益目标或者个人目标，并不一定代表公众利益目标或国家目标，印度莫迪政府也面临着不少腐败的指控；第三，各种利益集团利用寻租方式影响印度莫迪政府政策以谋私利，从而将其所获收益以及成本转嫁给他人或其它利益集团，由此导致印度政府机构长期大量存在的滥用职权、工作效率低下、腐败等弊端很难解决；最后，在反对腐败过程中，除了政企分开、转变政府职能外，更重要的是应该建立法治，不断健全民主制度，政府决策和信息要公开，真正把政府行为置于民众广泛参加和监督之下，加强政府的廉政建设，提高政府的素质。印度过去国大党权限范围过大，便会出现寻租行为，造成政治上的腐败；近年暴露的多起政府官员贪污受贿案件就说明其经济生活中的寻租行为是比较严重的。可见，建立自律性较强的政党和完善的政府干预机制是一项重要的长期任务。

（作者为上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长、研究员）

【注释】

①张树焕：《民主视角下的印度腐败原因探析》，《南亚研究》，2012年第4期，第107页。

②沈开艳：《印度经济改革发展二十年： 理论、实证与比较（1991-2010）》，上海：上海人民出版社，2011 年，第255页。

③赵鸣歧：《印度之路——印度工业化道路探析》，上海：学林出版社，2005年，第196 页。

责编/高骊 美编/于珊 王梦雅（见习）