设立秦巴国家中央公园的法律体系框架分析

唐 艳

(四川大学 建筑与环境学院，四川 成都 610065)



设立秦巴国家中央公园的法律体系框架分析

唐 艳

(四川大学 建筑与环境学院，四川 成都 610065)

秦巴山脉拥有丰厚的自然文化资源，区域内包括多个自然保护区、森林公园、风景名胜区等保护地。设立秦巴国家中央公园，可以优化、整合区域内各类型保护地，有利于保护秦巴地区的生态环境和促进该地区经济可持续发展。分析了我国国家公园的法律体系框架，系统梳理了秦巴地区涉及的现有保护地类型的地方法规。建议制定《秦巴国家中央公园管理条例》，为保护秦巴地区的生态环境提供统一管理、跨省协作的政策依据。

国家公园；法律框架；保护地体系；秦巴山脉

秦巴国家中央公园涉及四川、陕西、甘肃、湖北、河南、重庆6个省(市)，是国内少有的跨多个省级行政区域的国家公园。目前，国内学者对于我国国家公园的管理体制和立法建议已有一些研究。在中国工程院秦巴山区重大咨询项目“秦巴山脉绿色循环发展战略研究”的推动下，涌现出了大量关于秦巴山区的自然资源、历史文化资源的研究成果。但对于秦巴国家中央公园的法律问题还少有研究，本文探讨秦巴国家中央公园设立的法律基础，为秦巴国家中央公园的设立和管理提供参考，促进我国国家公园“一区一法”模式的发展。

1 设立秦巴国家中央公园的意义和可行性

秦巴山脉位于我国中部，是我国南北气候的分界线。秦巴地区是我国的生物基因库，也是中华民族的重要发祥地和中华文明的摇篮[1]。国家公园为人和自然的互动提供了场所，在保护自然环境和历史文明的同时，推动生态研究和生态环境知识的科普[2]。在我国建立国家公园体制，充分体现了人与自然和谐共处和可持续发展的生态文明理念。秦巴山脉作为我国的重要生态保护区域，同时也是我国的连片特困扶贫区域。建设秦巴国家中央公园的目的在于保护自然生态环境，促进地区经济可持续发展。

1.1 设立秦巴国家中央公园的意义

1.1.1 展示秦巴山脉丰厚的人文自然资源

国家公园是展示国家大好河山和历史文化的重要窗口，而我国目前还没有符合国际惯例的国家公园这种保护地类型。秦巴山脉地处我国内陆地理中心，是我国南北气候的自然分界区，黄河、长江流域的分水岭。秦巴山区拥有丰富的水、森林、生物质等自然资源和人文历史资源，是我国的中央水库、生物基因库、碳汇氧源区和华夏文明的发祥地。

秦巴山脉是水源保护区、原始林区、生物多样性保护区的汇聚区域[3]。区内有254条水质优良的河流，是南水北调工程的水源供给地；森林面积占全国森林总面积的10%；动植物种类达6 000多种，分布有大熊猫、朱鹮、金丝猴等多种国家级保护动物[1]。

特殊的空间区位、突出的生态价值以及丰厚的文化资源为秦巴山脉提供了丰富的自然文化条件，设立秦巴国家中央公园为该区域自然人文资源的展示提供了重要渠道。

1.1.2 整合优化现有保护地

建立国家公园的核心是整合和优化我国自然保护地的管理。目前，我国在秦巴山脉区域内设立了自然保护区、风景名胜区、国家森林公园等类型的多处保护地，各个类型的保护地存在管理区域交叉、管理机构重叠的问题,这也是我国现有保护地管理普遍存在的问题[4]。设立秦巴国家中央公园对所属地范围内各个类型的保护地纳入国家公园统一管理，有利于区域内保护地体系的优化整合。

1.2 设立秦巴国家中央公园的可行性

首先，设立试点是我国建立国家公园体制的基本思路。2015年由国家发改委牵头，联合中央编办、财政部、环保部、国土部、农业部、林业局、水利部、住建部、旅游局、文物局、海洋局、法制办等部门，印发了《建立国家公园体制试点方案》，并确立了北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9个省市作为国家公园制度的探索试点。这些国家公园试点多位于各省市单独管辖区域内。秦巴山脉地跨6个省(市)，以该区域为试点探索国家公园的建立，可以为探索跨省区自然生态与文化遗产的保护和利用提供实践经验，是对我国进行探索实践的有力补充。

其次，秦巴山脉具备设立国家公园的自然、文化条件。秦巴山脉区域拥有世界自然遗产1处、世界地质公园1处、国家级自然保护区40处、国家地质公园12处、国家森林公园61处、国家湿地公园11处、国家级风景名胜区7处和国家水利风景区5处[5]。

2015年1月，我国6个自然保护地入选世界自然保护联盟发布的首批管理最佳自然保护地绿色名录[6]。其中包括位于秦巴山脉区域的四川唐家河国家级自然保护区和陕西长青国家级自然保护区。入选绿色名录的自然保护地是中国自然保护地的典范，可以为设立秦巴国家中央公园提供管理示范和经验。

2 我国设立国家公园体制的法律基础

国家公园的自然属性和我国现有的自然保护区、文化遗产、森林公园、湿地公园等相关，我国目前未对国家公园进行专门立法，国家公园法律体系主要由自然与环境相关的法律法规、文化遗产相关法律法规以及现有各类保护地的法律法规构成(表1)。

表1 中国国家公园法律体系框架

2.1 国家层面的法律法规

2.1.1 《宪法》的相关规定

《宪法》第九条、第二十二条和第二十六条明确规定了水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源和文化遗产资源属于国家所有；国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。《宪法》作为母法对自然资源和文化资源的保护提出了要求，以上规定也是设立国家公园法律体系的根本依据[7]。

2.1.2 法律法规的制定情况

(1)自然与环境相关的法律法规。国家公园所保护的大气、水、森林以及野生动植物等自然环境要素，包含在我国关于大气、水等一系列单行法的调整对象中。我国已经形成了以《环境保护法》为首的自然环境保护法律体系，对于大气、水、森林以及野生动植物的保护制定了专门的法律，为国家公园的立法提供依据。

(2)文化遗产保护及其他相关法律法规。除了自然生态环境，国家公园的保护对象还包括历史文化。我国制定了《非物质文化遗产法》《文物保护法》以及《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律对历史文化遗产的保护作了相关规定。国家公园在保护自然环境和历史文化的同时，调整人与自然的关系，规范人类环境行为。我国制定了《环境保护公众参与办法》和《旅游法》，分别为公众参与环境保护和国家公园的旅游管理提供相关法律依据，也是设立国家公园体制的基础。

(3)保护地相关法律法规。建设国家公园体制的目的是整合优化现有保护地体系，因而，讨论国家公园的法律体系，对于已有自然保护地的相关法律法规的梳理是不可或缺的。自然保护区、生态功能保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等几种类型的保护地构成了我国现行的保护地体系。针对具体的保护地类型，国家制定了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》以及《国家级森林公园管理办法》等法规，分别管理以上类型的保护地。尤其是关于自然保护区的管理，我国制定了更为详细的法规分别对海洋自然保护区、森林和野生动物类型自然保护区、水生动植物自然保护区、水产种质资源保护区等作了相关规定。

2.2 地方法律法规制定情况

我国已经在9个省市开展国家公园试点，鼓励探索建设国家公园体制的地方立法。云南省作为国家公园的试点省，出台了一系列关于国家公园的地方政策，2014年12月通过了《云南省国家公园管理条例》，并制定了两项地方标准：《国家公园基本条件》(DB53/T298-2009)、《国家公园资源调查与评价技术规程》(DB53/T299-2009)和发布了国家公园规划、建设、管理的一系列文件：《国家公园管理评估规范》《国家公园总体规划技术规程》以及《国家公园建设规范》。

3 秦巴国家中央公园“一区一法”模式的探索

如前所述，秦巴国家中央公园涉及多个省市，区域内包括多种类型保护地，制定针对性的管理法规有利于秦巴国家中央公园的管理。

3.1 秦巴国家中央公园“一区一法”模式的立法基础

秦巴国家中央公园涉及陕西、四川、河南等6省市，各省市地方政府制定了自然保护区、风景名胜区、森林公园等保护地的法律法规和与保护地相关的其它法律法规(表2)。这些法律法规构成了各省市关于现有保护地体系的法律体系，是秦巴国家中央公园实施“一区一法”模式的根据。制定秦巴国家中央公园的管理政策，首先要厘清现有的地方相关法律法规。

表2 秦巴山脉现有保护地体系的地方法律法规制定情况

关于自然保护区的地方法律法规制定情况：陕西省政府结合本省实际，于2001年发布了《陕西省实施<中华人民共和国自然保护区条例>办法》，规定县级以上环境保护行政主管部门负责辖区内自然保护区的综合管理，县级以上林业、农业、水利、国土资源等行政部门为有关自然保护区的主管部门。2003年，湖北省发布了《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，规定该类型的自然保护区主管部门为省林业局，环保局负责监督检查保护区的环境保护工作，以及与其他类型自然保护区的综合协调工作。河南省结合实际情况，发布了《河南省森林和野生动物类型自然保护区管理细则(2012年修正)》，加强省内森林和野生动物类型自然保护区的管理，保持自然生态平衡。

关于森林公园和湿地公园的法律法规：2014年通过和实施了《湖北省湿地公园管理办法》，规范湿地公园的建设和管理，规定省人民政府林业行政主管部门负责协调、管理和监督全省湿地公园建设工作。

关于风景名胜区的法律法规：为加强风景名胜区的管理，保护风景名胜资源，四川省和湖北省分别制定了《四川省风景名胜区管理条例》和《湖北省风景名胜区管理办法(2014年修正)》，规定县级以上人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内风景名胜区工作。

3.2 制定《秦巴国家中央公园管理条例》

目前我国尚未出台国家公园的专门法，有关国家公园的法律法规缺乏系统性和可操作性。并且我国生态环境丰富多样，国家公园的特点和保护状态不尽相同。因此，国内学者提出一蹴而就的统一立法不适合我国国家公园体制的建设[8]，国家公园的立法可以采用试点立法，“一区一法”的立法模式或可成为推动国家公园体制建设的有益探索[9]。各区域的国家公园应根据各自的独特资源，开展不同保护方式，并制定相应的管理办法或条例，使得地方管理有法可依、有章可循。本文建议依据现有保护地的法律体系，结合秦巴山脉区域的特色，制定《秦巴国家中央公园管理条例》。

3.2.1 制定《秦巴国家中央公园管理条例》的目的

秦巴国家中央公园立法的根本目的在于保护秦巴山脉的生态价值，处理保护与开发的矛盾，促进地区经济可持续发展。

首先，统一管理机构。协调区域内自然保护区、风景名胜区、森林公园等保护地的相关管理机构，解决目前管理机构重叠的问题。其次，协调保护和利用的矛盾。秦巴山脉是我国重要的生态功能区，也是我国连片特困区。避免“重开发、轻保护”的不良势头[10]。结合秦巴山区的特色，平衡多方利益，保护生物多样性，促进地区经济可持续发展。再次，促进学术研究。秦巴山脉具有丰富的自然资源，区域内地形、气候、动植物生态资源丰富，为研究提供丰富的资源。

3.2.2 制定《秦巴国家中央公园管理条例》的原则

《秦巴国家中央公园管理条例》的制定应遵循环境保护立法的基本原则：

(1)生态优先原则。秦巴山脉是我国重要的生态功能区，生态环境一旦遭到损坏，将会导致不可逆的后果。应坚持“生态优先”，避免区域生态环境的破坏。

(2)无过错责任原则。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中明确规定：“因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。” 秦巴山脉区域特殊，生态环境敏感，一旦发生污染损害，往往会导致不可逆的后果。因此，《秦巴国家中央公园管理条例》适用无过错责任原则，有利于对污染者的追责。

(3)统一协调原则。整合现有秦巴山脉区域的各种类型保护地，是设立秦巴国家中央公园的目的。制定《秦巴国家中央公园管理条例》，对区域内保护地实施同一法规，采取统一行动，实现区域内重要保护地的合理保护和利用。

(4)公众参与原则。公众参与是我国环境保护法的基本原则之一。秦巴山脉地区生活着汉族、藏族、羌族、彝族等多个民族，当地居民参与国家中央公园的设立，有利于协调利用和保护之间的关系。

4 结语

在现有法律体系的基础之上，制定《秦巴国家公园管理条例》，与国家层面的立法结合，构建适合秦巴山区区域协作管理的法律体系。《秦巴国家公园管理条例》的重点应放在管理机构的设置和区域内人类行为的管制两个方面。秦巴国家中央公园不同于我国正在试点的其他国家公园，它涉及到5省1市个区域的协作，其立法应当首先考虑6个区域的协同管理，成立统一的管理机构。在秦巴国家公园区域内，对于人类行为的管控约束主要从资源的开发利用、生态移民项目的实施、旅游业的发展几个方面，规范政府、企业、个人的行为。

秦巴国家中央公园作为展示秦巴山脉丰厚的人文、自然生态环境的重要窗口，是推动该区域可持续发展的重要管理模式。秦巴国家中央公园的目的在于整合区域内各个类型保护地，优化管理区域的生态环境，协调区域内保护和发展的关系。秦巴国家中央公园的设立，将为我国提供展示国家大好河山、悠久历史文化的平台。

[1] 徐德龙,潘龙鹤,李伟,等.秦巴山脉绿色循环发展战略[J].中国工程科学,2016,18(5):1-9.

[2]朱春全.关于建立国家公园体制的思考[J].生物多样性，2014，(4)：418-421.

[3]侯立安,杨志峰,何强,等.秦巴山脉水资源保护及利用战略研究[J].中国工程科学,2016,18(5):31-38.

[4]束晨阳.论中国的国家公园与保护地体系建设问题[J].中国园林,2016,(7):19-24.

[5]吴左宾,敬博,郭乾,等.秦巴山脉绿色城乡人居环境发展研究[J].中国工程科学,2016,18(5):60-67.

[6]中国6个自然保护地入选首批IUCN绿色名录[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/30/c_1114198447.htm，2016-10-08.

[7]王兆平.我国国家公园体制建立的法律问题与对策[J].政治与法律,2015,(20):76-77.

[8]杨果,范俊荣.促进我国国家公园可持续发展的法律框架分析[J].生态经济,2016,32(3):170-173.

[9]苏杨,王蕾.中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点[J].环境保护，2015,(14):17-23.

[10] 徐德龙,张智军.秦巴山脉地区绿色循环发展政策体系研究[J].中国工程科学,2016,18(5):74-79.

Analysis on Legal Framework for a National Central Park in the Qinba Mountain Areas

TANGYan

(College of Architecture and Environment，Sichuan University，Chengdu 610065，China)

The Qinba mountain areas is famous for abundant natural and cultural resources and it has various types of protection areas such as natural reserves，forestry parks and places of interests.Through the establishment of a central national park in Qinba mountain areas，such protection areas would be integrated and optimized which is benefit for realizing sustainable development and environmental protection within the areas.The paper analyzes the legal framework of the national park in China，especially those laws and regulations ，which issued by local government，concerning protected areas in Qinba mountain areas.Therefore，this paper proposes the legislation for Regulations for National Central Park of Qinba Mountain Areas，with the purpose of establishing a uniformed management system and cross-provincial coordination mechanism so that to better facilitate ecological environmental protection in Qinba mountain areas.

national park；legal framework；protected areas；Qinba Mountain Ranges

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.06.011

2016-10-21

中国工程院重大战略咨询项目(2015-ZD-05-09-05)；四川省发改委重点课题项目(ZH2015038)

唐 艳(1981—)，女，讲师，从事资源管理和环境政策研究。E-mail：tangyan618@126.com

F120.3(271)

A

1009-4210-(2016)06-067-06