关于人民银行经理国库职责的几点思考

郭立平　李明生

摘要：新《预算法》对国库会计确认基础、财政专户、国库集中收付制度、退库、国库现金管理等方面进行了相应规定，人民银行经理国库面临偏重核算、财政专户种类庞杂和监督作用弱化的现象。完善人民银行经理国库职责，必须夯实国库基础工作办好国库业务，加强监测提升基层国库分析反映能力，强化监管职能发挥事中监督作用。

关键词：经理国库 职责职能 新预算法框架 人民银行

目前，我国形成了以新《预算法》、《中国人民银行法》等主要法律法规为核心，以《国家金库条例》、《预算法实施条例》等部门规章为必要补充，涵盖国库管理各方面，全方位、多层次、立体化的现代国库管理法制体系，为国库资金“入库”及时、“出库”合规、“存放”安全提供了有力保障。本文就新《预算法》框架内如何更好的履行国库经理职能谈谈一些看法。

一、人民银行经理国库职责的基本框架分析

新《预算法》直接涉及国库的条款共十条，除囊括旧《预算法》有关国库全部内容外，还对国库会计确认基础、财政专户、国库集中收付制度、退库、国库现金管理等方面进行了相应规定。新旧《预算法》比较而言，新《预算法》第五十九条对旧《预算法》第四十八条中关于国库机构设立、中国人民银行经理国库法律地位、国库基本业务等内容完全保留外，其余相应条款的内容都发生了实质性修改。从保留不变的内容和修改变化的内容不难看出，新《预算法》第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十条、第六十一条均对各级政府、政府财政部门及其授权机构、预算收入征收机关及单位、各预算部门和各预算单位办理国库相关业务的职责、权限进行了规定，第五十九条重点对国库部门办理的基本业务进行了规定，即“各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付”，可见国库在办理过程中，对不符合规定（第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十条、第六十一条）的业务显然可以拒绝办理，相应赋予国库管理和服务权限。新《预算法》第九十二条、第九十三条、第九十五条和第九十六条则对上述违法违规行为明确了处罚措施，其中第九十三条第六款之规定“违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的”的行为，进一步明确了对国库不履行办理和审核监督职能应承担的责任。可见，新《预算法》明确的人民银行经理国库职能，不仅包括办理，而且包括经营和监督管理，同时也要搞好相应服务。

二、人民银行经理国库面临的主要现实问题

（一）偏核算

新《预算法》第五十九条规定，“各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付”。该条款沿袭旧《预算法》的相关规定，一定程度上固化了国库在财政资金管理中的政府出纳地位。但国库不应成为一个出纳式的财务机构，而是与财政部门相互监督的专门机构，是政府履行综合管理职能的重要环节，是政府资产负债管理的重要环节，也是国家治理现代化不可或缺的重要环节。人民银行经理国库30年以来，随着国库会计核算体制的演变和会计电算化程度的提高，到现在正在使用的国库会计数据集中系统；国库会计清算方式从依赖会计营业部门的行库往来发展到参加会计营业部门组织的同城票据交换，再发展到地市中心支库以上直接参加大、小额支付系统、管辖国库和县（市）支库之间通过国库内部往来进行资金清算，以致发展到现在的总库与支付系统“一点接入”，各级国库之间通过内部往来进行资金清算。国库会计核算体制的变化更迭、业务系统的升级换版和资金清算方式的改进优化发展较快，同时也在一定程度上使得各级国库把国库会计核算作为国库工作的“重头戏”，形成偏核算的国库经理模式。要真正行使好政府“出纳”职能，仅靠搞好核算还远远不够，而加强监督管理，提升国库资金管理水平和效率则成为关键。

（二）多本账

近年来，财政专户种类庞杂，除社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户和特设专户外，专项支出财政专户种类和数量也呈攀升趋势。虽然按照规定，设立财政专户需要有国务院、财政部、省级人民政府及其财政部门正式文件作为依据，但因种种原因，财政部门在多家银行重复开户现象屡见不鲜，部分专户存款资金较大，形成了事实上的“第二国库”。财政专户的多头开立造成财政部门“多账本”核算，以各种形式存在于商业银行中的大量财政资金、滞留在财政专户中的非税收入和专项资金，脱离了国库的有效监督，游离于国库之外，即使是财政部门也难以准确统计，不利于地方政府及时掌握预算执行的进度与效果。通过国库拨付的专项资金无法辨明款项的真实用途，也无法监督资金的去向和进度，结余结转资金存量不及时清理，影响财政预算执行效率。

（三）弱管理

国库在预算执行中的事中监督作用弱化表现在两个方面：在预算收入监督入库方面，国库对财政部门在商业银行开设的“非税收入收缴专户”监管乏力，该账户资金由财政部门填具非税收入缴款书办理入库，财政部门通常会视收入任务的完成情况调节入库进度，一旦出现延解积压情况，国库部门只能要求国库经收银行加强监督管理，由其督促财政部门及时办理入库，但主动权仍在财政部门；在预算拨款支出监督方面，国库部门虽然每年都要求财政部门提供预算单位花名表和年度预算支出计划，但在实际操作中国库往往缺少有效手段和措施真正执行预算支出计划，预算调整、拨往非预算单位拨款等情况，财政部门常以文件形式要求国库办理，国库在监督方面很容易“失位”。尤其商业银行代理集中支付业务使国库部门从逐笔审核拨款转向事后集中清算，国库监管处于被动地位。一是对代理银行清算资金的内容是否符合预算要求难以审核，缺乏及时、准确、详细的财政拨款信息依据，清算工作中只能审查代理银行的印鉴是否符合、是否在额度之内等，难以实现国库对预算执行情况的有效监督。二是财政部门通过代理银行直接支付方式随意划款，逃避国库监督。代理银行直接支付财政资金具有隐蔽性，财政部门将非预算单位拨款和拨往财政专户的资金借用国库直接支付方式办理，使得国库不能正确判断其支付的合规性，不利于国库资金风险控制。

三、完善人民银行经理国库职责的几点建议

（一）夯实国库基础工作，准、快、全办好国库业务

各级国库部门应不断适应经济、金融、财税体制改革的需要，有效满足政府预算收支要求，逐步建立了完整、统一、规范的国库会计核算体系和安全、高效、便利的国库资金清算体系，按照“准、快、全”原则办理国库核算业务。一是要推进国库会计标准化管理，严格核算业务处理程序，规范国库资金清算流程，准确办理预算资金的收纳、划分、留解、支拨和退付等各项业务。二是要整合业务资源配置，依托先进的电子计算机技术和网络技术，优化业务操作流程，提高业务办理效率，确保国库业务及时办理。三是要密切关注财政资金流动状况，全面办理收入、支出、退付、更正、国债兑付等各类核算业务，提高国库会计对国库收支反映的完整性，满足不同层面信息使用者对国库信息的需求。

（二）加强监测与研究，提升基层国库分析反映能力

各级国库应立足本职，完善国库统计分析和会计分析基础指标体系，充分运用经济分析指标工具和模型，对国库资金运行情况和国库资金的流入、流出规模、流向、结构及其变化趋势进行深入细致的监测分析，揭示国库资金运行和流动的规律、特点和成因，反映国库资金的收益和增值情况，联系政策形势和经济实际，针对热点、难点问题展开研究，提出针对性政策建议，使基层国库真正成为地方政府决策的参谋助手。

（三）强化基层国库监管职能，充分发挥国库事中监督作用

国库在具体经理预算收支过程中，既要保证横向财税部门资金使用和退付的合理与合规，也要保证纵向国库系统资金汇划环节的安全与高效。各级国库应有效实施国库事中监督，确保国库资金安全。一是加强非税收入缴库管理。积极推行非税收入电子缴款，将非税收入纳入财税库银横向联网范围，优化非税收入收缴流程，改变当前通过“非税收入收缴专户”办理入库的做法，创造条件实现非税收入资金直接缴入国库。二是加强预算拨款支出管理。要按照新《预算法》及其有关规定，认真执行预算支出计划和落实预算调整规定，严格控制财政对外借款，严格执行国库集中支付制度，严禁违规将财政资金从国库转入财政专户虚列支出，严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。三是规范国库退库管理，防止出现利用退库进行预算收支调节的行为发生。四是严格财政专户管理。国库部门要联合行内支付结算部门，严格规范财政专户的开立程序，加强对存量财政专户的全面清理整顿，逐步将专项支出财政专户纳入国库单一账户管理。

（郭立平，1977年生，博士，中国人民银行太原中心支行。李明生，1968年生，中国人民银行阳泉市中心支行经济师。）