中国城镇化水平的再认识与城镇化转型——基于新增城镇人口的来源结构角度

邹一南

(中共中央党校 经济学教研部，北京 100091)



经济研究

中国城镇化水平的再认识与城镇化转型
——基于新增城镇人口的来源结构角度

邹一南

(中共中央党校 经济学教研部，北京 100091)

目前我国城镇化研究多关注城镇化水平量的层面，而忽视了结构层面。从新增城镇化人口的来源结构角度对我国的城镇化水平再认识，有助于清楚地把握城镇化水平快速提升的实质，发现存在的真实问题。通过分析我国近年来新增城镇人口的来源结构，发现扣除城镇自然增长人口和农村转移人口之后，由城镇地域扩大所带来的城镇人口增长对城镇化水平提升的贡献占据很大比重，而进城农民工所占比例较低，且持续下降。未来推进城镇化水平的持续快速提升，应通过促进农民工在城市购买住房，提高其举家迁移的比例，使农民工留守家属进城代替通过“撤村并居”扩大城市面积，成为城镇化水平提高的主要贡献力量。对此，应推动城镇化由集中型向分散型转变，引导农民工向中小城市和小城镇转移，降低居住市民化成本，实现大城市农民工市民化与中小城市房地产去库存的有效结合。

城镇化水平；城镇化转型；住房；举家迁移；人口结构；农民工；流动人口

一、引 言

进入新世纪以来，我国的城镇化水平快速提升，城镇人口比重从2000年的36.2%增加到了2015年的56.1%，十五年提高了20个百分点。对于中国城镇化水平的高低、提升速度的快慢以及未来变动的趋势，理论界存在着分歧和争论。审视我国城镇化进程，反思其中的现实问题，着眼于人的全面发展*马玉林 ：《城镇化进程中的经济哲学思考》，《贵州社会科学》，2014年第7期。具有重要现实意义。对这些基本问题的正确判断，是有效推进新型城镇化建设的理论基础，也是实现经济社会持续健康发展的重要保证。

对于目前我国的城镇化水平，存在着一些争议。有人认为这一数字被高估了，理由是 ：其一，56.1%的城镇化率是按照在城镇居住半年以上的常住人口计算得到的，而大量城镇流动人口只是被统计在城镇人口范围内，并没有享受和市民均等的公共服务，如果从市民化角度修正中国城镇化水平，真实的城镇化水平要比当前低9个百分点左右*王晓丽 ：《从市民化角度修正中国城镇化水平》，《中国人口科学》，2013年第5期。；其二，目前统计出的城镇化率部分是各地通过行政手段扩大城镇面积的结果，这使得我国城镇人口中包含有大量实际上的乡村人口，城镇化率数字有水分*刘元胜，崔长彬，唐浩 ：《城乡建设用地增减挂钩背景下的撤村并居研究》，《经济问题探索》，2011年第11期。。其三，从后发国家的经验看，在城镇化加速期，某些局部地区达到超过1个百分点的城镇化率提高速度是可信的，而全国总体上都达到了这种速度显然是脱离实际的，因此中国城镇化率不可能这么快地增长，城镇化率是被高估的*周一星 ：《关于中国城镇化速度的思考》，《城市规划》，2006年增刊。。

也有一些人认为中国的城镇化率是被低估了 ：由于一些地方存在着大量在就业、生活方式和居民点形态上具有相当城镇特性的人口存在，而在传统意义上的城乡二元区划标准下，这些人口并未被划入城镇人口。但如果把这部分已经具有相当程度的城镇景观和功能特征，又尚未完全达到现行城镇人口统计标准的乡村地域上的人口计入城镇人口，则实际城镇化率将大幅提高*朱宇 ：《51.27%的城镇化率是否高估了中国城镇化水平 ：国际背景下的思考》，《人口研究》，2012年第3期。。

对于我国城镇化水平提升的速度和未来的趋势，也有着不同的观点。主流观点认为，受户籍制度以及政府人为限制城市发展政策的长期影响，我国的城镇化进程缓慢*蔡昉 ：《户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹》，《经济学动态》，2010年第12期。；城镇化滞后于经济发展水平和工业化进程，也滞后于世界同等发展水平或同样发展阶段国家的城镇化水平*简新华，黄琨 ：《中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测》，《经济研究》，2010年第3期。，未来应加快城镇化发展进程，有必要到2030年实现80%的城镇化率*万广华 ：《2030年 ：中国城镇化率达到80%》，《国际经济评论》，2011年第6期。。也有些学者认为，城镇化速度不是越快越好，连续多年超过1个百分点是超高速的、有风险的*周一星 ：《城镇化速度不是越快越好》，《科学决策》，2005年第8期。。目前中国城镇化进程正处于一个“大跃进”和空间扩展失控状态，城镇化速度虚高；特别是“土地城镇化”速度太快；经济发展、产业结构水平及就业岗位增加不能适应如此冒进式的城镇化；对资源、环境带来了巨大的压力乃至破坏。中国目前的城镇化速度过快，未来应当适当控制，并且更多地关注城镇化的质量*陆大道 ：《中国城镇化发展模式:如何走向科学发展之路》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)，2007年第3期。。

上述文献从对城镇化概念的不同理解、对城镇化的国际经验比较以及对与城镇化相关的自然和社会因素角度，对中国城镇化的水平、快慢及变动趋势进行了有益的讨论。但已有文献一个共同的不足之处在于，都缺乏对我国新增城镇人口来源构成的分析，即只关注了城镇化水平量的层面，而忽视了结构层面，因而对我国城镇化水平的高低、速度的快慢、发展趋势的把握是概略的、间接的，无法发现城镇化率数字背后存在的问题。而从新增城镇人口的来源结构角度对我国的城镇化水平进行再认识，有助于使我们清楚地把握城镇化水平快速提升的实质，找到统计数据背后所隐含的逻辑，发现城镇化进程中存在的真实问题，并得出合理的解决方案。

二、新增城镇人口的来源结构分析

城镇每年新增人口的来源包括三个部分 ：一是城镇人口的自然增长；二是由农村人口向城镇的转移；三是由于乡村变为城镇而导致的城镇人口增长。根据历年的全国总人口和城镇化率，我们可以很容易地得到每一年城镇新增人口数量。在城镇新增人口中，对于第一部分城镇人口的自然增长数量，可以由上一年的城镇人口数乘以城镇人口的自然增长率得到。第二部分农村向城镇转移的人口，主要包括农民工及其随迁家属*由于并没有农民工随迁家属数量的专门统计，且实际中这部分人的数量较少，主要以随迁子女为主，此处暂不考虑，后文将对此进一步说明。和普通高校农村籍新生两部分。根据官方统计口径，农民工分为在户籍所在地乡镇从事非农产业的本地农民工和离开户籍所在乡镇从事非农产业的外出农民工。严格来说，只有外出农民工才是我们通常所说的进城农民工，应被计算在城镇人口中。本地农民工中只有在“镇”务工的才计算在城镇人口中，在“乡”务工的不能计入，我们先暂且不把本地农民工考虑在城镇人口中。普通高校农村籍新生人数我们可以从教育统计年鉴中查到。对于第三部分，由于乡村变为城镇而导致的城镇人口增长，可以通过将每年新增城镇人口减去前两部分得到。我们按照上述方法将新增城镇人口的来源结构整理出来，如表1所示。

可以发现，近几年来，我国城镇人口的年增长量大约在2000万人左右，其中每年城镇自然增长人口和普通高校农村籍新生均在300-400万之间，比较稳定；新增外出农民工人数波动较大，但呈现明显的下降趋势，由2010年最高时的800万左右下降到2015年的63万。城镇新增人口在扣除城镇自然增长人口、新增农民工及其随迁子女、普通高校农村籍新生这几部分之后，还有一个差额，就是由城镇面积扩大所带来的城镇人口增长(表1中第5列)，这部分人群数量相当可观，年均在1000万左右。也就是说，城镇新增人口中有约一半是由乡村变为城镇所带来的，而农民工进城打工对城镇化率提升的贡献最高的年份只有不到三分之一，近两年更是下降到了七分之一到八分之一的水平。这一结果显然与人们过去对人口城镇化来源结构的认识有所不同。

表1 我国新增城镇人口来源结构情况(万人)

资料来源 ：中国统计年鉴；农民工调查监测报告；中国教育统计年鉴。

注 ：(5)=(1)-(2)-(3)-(4)；城镇人口自然增长率用全国人口的自然增长率代替；普通高校农村籍新生用每年的普通高校招生人数乘以60%得到*由于缺乏普通高校农村籍新生比例的数据，本文采用近似值代替。根据教育部学生司官员接受媒体采访时的透露，2011年普通高校新生中农村籍学生比例为60%，以此作为2009-2015年该比例的近似值。。

当然，这一计算方法还比较粗糙，仍有一部分农村转移人口未被细分出来。这主要包括进城农民工的随迁家属和本地农民工中在“镇”就业的部分，而这两部分人群的数量缺乏权威的统计数据，我们只能估计。对于农民工随迁家属，根据一般的认识，这部分人群主要是跟随父母打工的未成年子女，官方统计表明，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1277万人*数据来源于《中国教育统计年鉴》。，因此九年义务教育平均每个年级的在校生约为142万人(1277/9=142)，可以此近似代替每年新增进城农民工随迁子女数量。对于本地农民工中在“镇”就业的部分，由于无法将其与在“乡”工作的部分分开，我们姑且将所有本地农民工都当作城镇人口。这样，我们就得到了修正之后的新增城镇人口来源结构情况，如表2所示。

表2 修正后的我国新增城镇人口来源结构情况(万人)

资料来源 ：中国统计年鉴；农民工调查监测报告；中国教育统计年鉴。

注 ：(7)=(1)-(2)-(3)-(4)-(5)-(6)；城镇人口自然增长率用全国人口的自然增长率代替；普通高校农村籍新生用每年的普通高校招生人数乘以60%得到。

修正之后，新增城镇人口的差额，即由乡村变为城镇所带来的城镇新增人口数量仍然可观，这部分人群的来源可以进一步细分为两个部分 ：一是由城乡地域重新划定所带来的城市面积扩大；二是由“撤村并居”也就是通常所说的农民上楼。我们首先来看第一部分。

表3 我国新增城镇人口就业结构情况(万人)

资料来源 ：中国统计年鉴；中国教育统计年鉴。

注 ：(5)=(1)-(2)-(3)-(4)；普通高校农村籍新生用每年的普通高校招生人数乘以60%得到。

在国际上，城乡的划分标准并不统一，但总结起来，划分城乡的标准可以概括为三个方面 ：一是是否有地域上连片的建成区；二是人口密度的高低；三是所考察地区的主要经济和政治功能*Champion A.and Hugo G.“New Forms of Urbanization: Beyond the Urban-Rural Dichotomy”.Aldershot: Ashgate，2004.。在联合国本世纪初公布的世界各国划分城乡的标准中，有109个国家采用了行政区划方面指标，98个国家采用了人口规模和密度指标，27个国家采用了劳动人口就业结构指标，24个国家采用了城市道路、供水、下水等反映城镇地区功能特征的指标。在上述国家中，不少同时采用了两个方面以上的指标*朱宇 ：《51.27%的城镇化率是否高估了中国城镇化水平 ：国际背景下的思考》，《人口研究》，2012年第4期。。

在2000 年第五次人口普查以前，我国确实存在城乡划分标准不科学，其内涵与国际上通行的原则不接轨的问题，各地通过行政手段扩大城镇辖区，从而纳入实际上的乡村人口，提高统计上的城镇化率的现象在上世纪 90 年代的确存在，并经常导致国际上对我国城镇人口统计数据的错误解读。但在2000年第五次人口普查中，我国采用的城乡划分标准和统计进行了重大改革*朱宇 ：《超越城乡二分法 ：对中国城乡人口划分的若干思考》，《中国人口科学》，2002年第4期。，开始采用以建制市和建制镇为基础，通过划定建制市镇建成区的实际延伸范围来划定城乡界限的做法*周一星，史育龙 ：《建立中国城市的实体地域概念》，《地理学报》，1995年第4期。。在五普之后，城乡区划标准又进行了持续的改革。国家统计局在2006年发布了《关于统计上划分城乡的暂行规定》，对城乡划分标准做出了调整；2008年再次对城乡划分标准做出调整，基本形成了与国际上所通行的连续建成区原则相一致的城乡区划标准，这一标准较好地反映了城镇的本质特征，也在相当程度上解决了统计数据因城乡划分标准不科学而夸大城镇人口规模的问题。

因此，表2中第(7)列因乡村变为城镇而新增的人口，主要是由第二部分即通过“撤村并居”使农民上楼居住实现的，或者说这部分人是通过行政手段“被城镇化”的。这部分由行政力量推动的城镇化在每年的城镇新增人口中占据相当比重，2008-2015年七年间累计达3256万，超过了新增外出农民工数量，但相比农民工在政策制定中所受到的关注度，这部分人群显然有所被忽视。因“撤村并居”而城镇化的人口具有的一个共同特点是，他们虽然实现了在城镇居住，但没有实现城镇就业。表3列出了近年来我国新增城镇人口的就业结构情况，将新增城镇人口扣除新增城镇就业、新增农民工子女和普通高校农村籍新生，所得到的差额就是实现了城镇化而没有实现就业的新增城镇人口。

表2的第(7)列与表3的第(5)列在数量上有着较高的吻合程度，印证了我们之前的观察。在城镇化进程中，城镇郊区和城乡结合部的农民在地方政府的引导下，通过流转出自己的耕地，将宅基地复垦，被给予政府补贴后买房或被集中安置而实现了城镇化的农民，往往是没有实现非农就业的，甚至原先的农业就业机会也已失去。

大量未就业城镇人口在城乡结合部产生，显然不是高质量城镇化的特征，通过赶农民上楼的方式实现快速的城镇化也绝非高质量城镇化发展的一般规律。相反，这种在快速城镇化进程中不断制造出大量的未就业城镇人口的状况反而是一些拉美国家失败的城镇化的普遍特征。以这种方式实现的城镇化使城镇化率指标部分失去了意义，因为本来是一个由市场经济发展过程中自发产生的现象变成了以政府行政力量而主导实现的政绩工程，城镇化率成为了一个可以被行政力量轻易控制的指标。

按照世界城镇化的一般规律，一国城镇化水平的提高一般会经历三个阶段，即城镇化率低于30%的初期阶段、30%-70%的中期阶段、70%以上的后期阶段。其中初期和后期的城镇化率提升速度都较为平缓，中期则较为迅速，因此城镇化率轨迹类似于一条被稍拉平了的“S”型曲线。那么，接下来的问题就是，作为正处在城镇化快速提升期的中国，应该如何看待这条国际经验曲线，并应该以何种方式走完“S”型曲线的后半程呢？

三、推动城镇化水平持续提升的核心任务

观察发达国家工业化和城镇化的进程可以发现，城镇化“S”型曲线第二阶段向第三阶段转变的时间普遍在20世纪中叶。与此同时，另一个重要的转变也在发生，即第三产业的增加值超过第二产业，成为国民经济的主导产业。这说明，经济发展动力的转变与城镇化速度的换挡减速是同时发生的。2012年，中国的第三产业增加值占国内生产总值比例为45.5%，首次超过了第二产业的45.0%，这标志着产业结构完成了由二、三、一向三、二、一的转变。虽然我们不能就此判断，中国的城镇化已经开始从“S”型曲线的第二阶段向第三阶段转变，但至少可以说明，已经进入到了工业化后期的中国，难以再向过去那样通过大规模的工业化形成对农村劳动力的拉力了。从近年来农民工数量变化可以看出，新增农民工总量尤其是新增外出农民工总量已连续多年下降，甚至已接近零增长，进城农民工对城镇新增人口数量的贡献已经越来越微弱了。

城镇化“S”型曲线是在对西方主要发达国家的工业化和城镇化历程进行经验分析而得出的结论，是对城镇化技术路线的说明，而它的理论和实证分析都是建立在较为严格的假设前提下的。诚然，从世界各国的城镇化发展历程来看，似乎“S”型曲线都是一条颠扑不破的“一般规律”，但真正按照“S”型曲线路径走下来并实现了高质量的城镇化的国家也仅限于为数不多的发达国家。而忽略“S”型曲线前提假设一味按照所谓的“一般规律”盲目提高城镇化率的国家，往往会使自身的“过度城镇化”、“超工业化的城镇化”成为陷入中等收入陷阱的最有力注脚。中国在经历了30多年高速的城镇化进程之后，已经来到了一个十字路口。伴随着工业化后期的到来，城镇化水平的进一步提高必须寻求动力源泉的转变。依赖“撤村并居”等行政手段推动城镇化率的快速上升，是忽略了前提假设而对发达国家“S”型经验曲线的盲目照搬，其高城镇化率的结果只是在数量上的“形”而非质量上的“实”，这是中国的政策制定者在城镇化道路选择问题上要格外注意的。

中国的农村劳动力向城镇转移与发达国家最大的不同之处，在于发达国家历史上的乡城迁移是举家迁移，而中国的农民工实现举家迁移只有两成左右，绝大多数并未携带家属。在我国的外出农民工中，男性农民工占据总数的三分之二，40岁以下的青壮年劳动力占了约60%*数据来源于《农民工调查监测报告》。，有约三分之二的农村义务教育学龄阶段儿童在农村留守*数据来源于《中国教育统计年鉴》。，可见进城务工的农业转移人口是以青壮年单身男性为主，留在农村的大多是作为农民工家属的老人、儿童和妇女。事实上，这些为数众多的农民工留守家属，正是中国与发达国家在相同的产业结构演进阶段城镇化水平差距较大的根源。随着农村剩余劳动力逐渐转移完毕，进一步通过转移农业人口来提升城镇化水平，让我们不得不把目光放在为数尚多的农民工留守家属身上。2014年，我国农村户籍人口约为8.6亿，扣除2.7亿的农民工数量后，还剩近6亿，这些人大部分是外出农民工的留守家属，应是未来拉动中国城镇化水平继续提升的主力军，是中国城镇化走完“S”型曲线后半部分的动力所在。

农民工家属随迁进城，不仅为城镇化率的持续提升提供了动力，也是实现农民工市民化、提高城镇化质量的重要标志，对扩大内需和经济增长有着重要作用*国务院发展研究中心课题组 ：《农民工市民化对扩大内需和经济增长的作用》，《经济研究》，2010年第6期。。实现农民工家属随迁进城，应是当前和未来一段时间推动城镇化水平持续提升的核心任务。那么，是什么导致农民工难以携带家属进城呢？

长期以来，造成农民工家庭难以搬迁的最大障碍是农村土地权利问题。根据《土地承包法》，农民工举家迁入设区的市，须将承包地退回发包方。在土地价值很小的情况下，退回土地并不会对家庭搬迁产生多大影响。而在粮食收购价格上涨、农业政策由征税向补贴的转变、土地转入非农用地增值预期明确以及城市就业不稳定增加的背景下，土地对于农民的价值越发重要*纪月清，刘迎霞，钟甫宁 ：《家庭难以搬迁下的中国农村劳动力迁移》，《农业技术经济》，2010年第10期。，农民必然不愿意放弃土地向城市搬迁。然而，随着近年来中央鼓励农民工进城落户的政策接连出台，进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿保有和退出补偿机制已逐渐建立，对《土地承包法》第二十六条中“土地承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”的修订工作已经展开。农民工即使是举家迁入城市，也能够按照自己的意愿保留“三权”。可以说，影响农民工举家迁移的有关土地权利问题的障碍已经基本解决，“离土又离乡”的后顾之忧已经基本不复存在。

户籍制度也被认为是一个阻碍农民工举家迁移的重要因素，由于没有城市本地户籍，农民工无法享受与市民同等的多项公共服务，可能会导致举家迁移困难。然而，随着近年来户籍改革的加快推进，居住证制度的建立，附加在户籍制度上的福利因素逐渐被剥离，城市户口，尤其是小城市户口对农民工的吸引力越来越弱。调查发现，绝大多数农民工不愿意转变为城市户口*张翼 ：《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》，《中国人口科学》，2011年第2期。。因此，不能认为只要解决了农民工的城市户口问题，他们就一定会举家迁移到城市。

在农民工举家迁移影响因素的讨论中，一个经常被忽略的因素是住房。事实上，拥有住房是流动农民工实现在城镇定居的一个基本条件，城市的众多公共服务资源(如教育、医疗、基础设施、治安等)和社会资源(如人力资本和社会资本、工作机会和其他机会)都是有形或无形地附着在区位之上*郑思齐，廖俊平，任荣荣，曹洋 ：《农民工住房政策与经济增长》，《经济研究》，2011年第2期。。住房不仅是遮风避雨的物质空间，它决定了城市居民的生活环境和社会交往空间，为家庭获得各种城市资源，融入城市主流社会提供机会。作为农民工，一旦决定购买城市住房，则表明其在城市的工作生活已经比较稳定，并且有了长期发展的预期，其他家庭成员也就能够随之迁移至城市居住。

当前，农民工还未实质性地被纳入各城市的住房保障体系中，以农民工的收入水平，普遍难以买得起大城市的正规住房。对于农村家庭来说，如果不举家迁移，则一方面可以低成本享有农村的住房，另一方面也可以使在城市务工的家庭成员采取降低居住条件的方式进一步压低生活成本，以攒足积蓄回农村消费的方式来规避城市的高房价。根据调查，农民工在城市的月均生活消费开支为人均944元，其中用于居住的支出为人均445元，有近七成的农民工在城市采取依附性居住方式*数据来源 ：《农民工调查监测报告》。，与城市原住居民形成居住空间上的二元分割(如表4所示)。

无力购房使农民工只能通过单身进城务工并采用非正规的居住的方式来降低居住成本，非正规居住方式显然无法满足家庭的发展要求，反过来又成为农民工家属无法随迁的原因，这使农民工陷入单身外出务工与非正规居住的循环强化机制之中，而退出这一循环强化机制的关键是解决农民工非正规居住问题。因此，只有通过让农民工在城市购买正规房产，才能实现其家属的随迁进城，进而举家迁移。这种通过居住融合实现市民化的思路是与以人为核心的新型城镇化建设理念相吻合的，2015年的中央经济工作会议亦将“农民工市民化挂钩房地产去库存”作为未来经济工作的重点内容。然而，围绕着让农民工进城买房最大的争议还是在于农民工是否具有购买城市住房的能力。普遍的观点是，目前我国商品房的价格对许多农民工来说还是太高，即使算上政府提供的购房补贴，农民工也很难买得起城市住房。但事实果真如此吗？

表4 外出农民工住宿情况(%)

数据来源 ：农民工调查监测报告。

四、以城镇化转型促进居住市民化

据统计，2014年我国农民工的年平均工资为34368元，而城市住宅商品房平均销售价格为每平方米5933元。以人均40平方米住房计算，农民工的房价收入比约为6.9。再看城镇居民，我国城镇单位就业人员年平均工资为56360元，按照和农民工同样的住房面积标准计算，房价收入比为4.2*数据来源 ：《国家卫计委全国流动人口抽样调查》。。以房价收入比衡量的住房购买能力看，农民工和城镇市民之间虽然有差距，但差距并没有想象的那么大。然而，问题的吊诡之处就在于，我国城镇家庭的自有住房率超过80%，而农民工自购房比例仅为1%。农民工和市民实际在城市买房的比例差距远大于二者住房购买能力的差距，那么其原因何在？

从外出农民工务工城市的分布来看，2014年流入地级以上大城市的占64.7%，并且这一比例在逐年升高。其中，北上广深四个一线城市就吸纳了近30%的外出农民工*数据来源 ：第六次人口普查。。而在2014年，北上广深四个城市的住宅商品房平均销售价格为18423元，70个大中城市的平均房价约为6843元，远高于全国平均房价5933元。可见，农民工集中流入的城市也是房价较高的城市，让农民工群体在就业地买房并不现实。

目前，我国房地产库存主要集中在三四线的中小城市，而这些房价相对较低的城市却并未吸引农民工流入。进一步观察发现，虽然大城市与中小城市的房价相差很大，但这些城市的农民工工资相差无几(如表5所示)。因此，在中小城市，农民工面临的房价收入比要远低于大城市，具备较强的住房支付能力。这进一步说明，农民工过于向大城市集中是导致农民工群体购房难以及中小城市房地产去库存难的主要原因，农民工流向与去库存的目标存在着区域性的错配。同时也说明，要想让农民工购买城市住房，实现居住方式的市民化，进而使农民工能够携带家属实现举家迁移，引导农民工向中小城市转移是必然的举措。

导致农民工集中于大城市的主要原因，不仅在于大城市的教育、医疗等与户籍挂钩的福利水平更高，更在于大城市所提供的就业机会、基础设施、文化氛围、社会秩序、信息渠道和公共服务等非户籍福利要远优于三、四线中小城市。因此，大城市严控户籍的政策并不能阻止农民工向大城市流动，要引导农民工有序流动，推进农民工市民化挂钩房地产去库存的有效实施，须通过加快中小城市发展，缩小不同规模城市之间非户籍福利的差距来实现。对此，一方面要遵循产业梯度转移的规律，引导大城市产业向中小城市转移，促进县域产业集聚，提供更多的就业机会；另一方面要加强中小城市的公共建设，提供更高质量的基础设施和公共服务，增强城市对外来人口的吸引力。要将资源、产业、人口向大城市配置的集中型城镇化转变为在城市之间分配较为均衡的城镇化模式，只有如此，农民工才愿意向中小城市转移，进而有能力购买住房，在城市安居乐业，实现举家迁移。

表5 近年来我国不同类型城市农民工工资和住宅商品房售价变化情况

数据来源 ：农民工调查监测报告、中国经济与社会发展统计数据库。

在发达国家的城镇化进程中，由城镇化发展模式的转型带动城市内部各种矛盾的缓解和消除，从而实现城镇化的质量提升是普遍现象。在工业化前中期，由于对集中生产的要求很高，传统的乡村小工业衰落，人口向最大的几个城市集中，城镇化表现为集中型特征。而随着产业结构的演进，服务业取代工业占主导地位，对集聚的要求降低，城镇化开始呈现分散化趋势，城镇人口的增加主要由中小城市和小城镇完成。

中国的城镇化也面临着深刻的转型。当前，在产业结构演进完成历史性转变、进城农民工数量增速急剧下降的时期，实现城镇化水平的继续快速提升，必须通过促进城镇化模式由集中型向分散型的转变，以降低农民工在城市购房定居的成本，实现举家迁移，使城镇化获得水平进一步提高的动力源泉。举家迁移的实现，将使农民工随迁家属成为城镇化水平进一步提高的主要贡献力量，以取代“撤村并居”、“赶农民上楼”这种不健康的城镇化方式，实现城镇化的“质”、“量”齐升。

五、结 语

对我国城镇化的水平、速度和趋势的判断须建立在对新增城镇人口来源结构的分析上。近年来，我国城镇化水平快速提升的主要贡献力量已经不是进城农民工，而“撤村并居”、“农民上楼”等行政手段推动的城镇面积扩大对城镇化率提升的贡献占据相当比重，长此以往必然有损城镇化质量，并积累不稳定因素。

推动城镇化水平持续快速提升，须把着眼点放在为数众多的农民工留守家属上，使农民工留守家属的进城随迁代替通过“撤村并居”扩大城市面积，成为城镇化水平提高的主要贡献力量。而要提高进城农民工的带眷率，乃至于实现举家迁移，关键在于促进农民工购买城市住房，实现居住市民化。

为此，要推动城镇化发展模式由集中型向分散型转变，通过产业转移和基础建设提升中小城市和小城镇对农民工的吸引力，引导农民工向这些城市有序转移，从而改变农民工流向与房地产库存区域的错配，降低农民工群体的居住市民化成本，为举家迁移从而建设高质量、高水平的城镇化提供必要条件。

[责任编辑 ：王成利]

国家社会科学基金青年项目“农民工市民化进程中制度冲突与协调问题研究”(15CJL033)。

邹一南(1986-)，男，中央党校经济学教研部讲师，经济学博士。

F299.2

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1003-8353(2016)011-0120-08