后土地财政时代地方政府的财政困境及对策研究

石佳鑫

[摘 要] 随着我国城镇化和工业化建设进程的加快，解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓，并直接关系到我国现代化建设的进程。在国家房地产宏观调控政策尤其土地资源瓶颈的制约下，地方政府财政收入大幅减少，难以用土地财政收益来弥补资金缺口，也无法充分应对新增的公共建设支出。为走出该困境，中央政府应合理划分地方政府的财权与事权，支持地方政府发行债券；地方政府需寻找新的财源，由依赖土地财政到征物业税的转型，优化升级地方产业结构，以此摆脱对土地财政的过度依赖，从而更好的实现城市管理，促进社会经济发展。

[关键词] 后土地财政；地方政府；财政困境；对策

[中图分类号] F420 [文献标识码] B

一、相关概念界定

（一）土地财政

我国在上个世纪90年代以前并未出现土地财政的概念，在后期探讨土地收益问题时，土地租金和土地税收的理论被逐渐引用，而在90年代以后，土地财政的概念正式出现。国内有关土地财政方面的学术研究较少，而土地财政也是在我国现阶段土地问题中产生的一种新的特殊经济现象。本文从实际角度出发，引用该研究领域被广泛接受的概念进行阐述。即土地财政指地方政府掌握土地所有权，利用我国土地所有权和使用权分离的二元管理制度，通过招拍挂形式转让土地使用权来获得土地出让金，维持财政支出的现象。

（二）后土地财政

后土地财政，指地方政府受土地资源瓶颈约束、国家土地制度的逐步完善和房地产市场调控的影响，依靠土地相关收入支撑财政支出的模式不再长久持续。在这一时期，土地财政的规模缩小，收益下降，地方政府无法继续依靠土地出让金、土地储备抵押融资收入和房产税来维持地方财政支出。后土地财政时代具有两层含义：一是地方财政对土地出让收入的依赖程度明显减弱，地方政府在预算外通过出让土地获取的资金占地方财政总收入的比重降低；二是地方政府土地储备、土地出让、融资以及以土地为依托，从相关产业中获取收入的行为愈发被制度约束。在调控政策与土地资源瓶颈下，地方政府的财政收入将大幅度减少，依靠土地财政来应对城市建设中新增的公共建设资金支出已出现困难。表1中土地出让面积、土地出让金同比变化增减情况和表2中土地财政收入占全国财政收入、占地方财政收入比重，更直观的说明了地方政府依赖土地财政的时代已不复存在，地方政府已进入后土地财政时代。（本文所有数据资料均是根据中国国土资源公报和国家统计局数据资料整理得出。）

二、后土地财政形成的原因

（一）耕地资源的有限性

我国土地资源总量大，但人均占有耕地面积小、后备耕地资源少、优质耕地面积少，即所谓一多三少。土地财政在很大程度上促进了经济发展，但也导致耕地面积减少。在政策制约下，土地资源限量供应，使地方政府不能再通过土地财政来获取高额的土地出让收入。

（二）政府的宏观调控政策

2012年《土地管理法》废除了土地按原有用途补偿和30倍补偿上限的规定，增加了社会保障补偿内容，明确规定补偿资金不落实则不得批准和实施征地，在一定程度上弱化了地方政府对土地财政的追捧。营改增之前，土地征收、开发和出让过程中的土地收入，城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部归属地方收入，不与中央共享。自2016年5月1日起全面实施营改增之后，地方政府对房地产业和建筑业改征增值税，并按中央75%和地方25%的比例共享，地方政府依靠土地财政所获得的收入因此减少。

（三）土地财政的危害日益突出

土地财政的基本路径是：首先，通过低价从农民手里拿地；其次，通过维持高房价收敛财富。房地产因此成了收敛居民财富的工具，土地财政导致的高房价也扩大了贫富分化，对社会和谐造成了极大的负面影响。地方政府将土地进行抵押融资以获得信贷资金，信贷资金的偿还主要依靠未来土地的增值收益和商住用地的一次性土地出让收入，而当债务集中到期时，地方政府将面临巨大的债务压力。一些项目的投资回收周期与债务的期限结构不匹配，地方政府为避免资金链断裂，会通过信托等方式借新还旧，加重债务危机。当地方财政收益下降无法偿还贷款时，巨大的财政风险将会由中央来承担，进而会对国家财政系统和商业银行金融系统造成安全隐患。除此之外，地方政府为获取短期利益而过度出让、开发土地，使得下级政府财政收入减少，导致各级政府之间的代际不公。

三、后土地财政时代地方政府的财政困境

（一）地方政府财政收入大幅下降

2003以来，土地财政收入占财政收入的比重不断扩大，可见地方政府对出让土地的收入存在极大的依赖性。但从近几年数据资料来看，地方政府的财政收入增长速度明显减弱。在地方政府财政收入大幅下降，财政支出持续扩张的趋势下，财政收入的增长将不能满足支出需要，如表3所示。

表3 地方财政收支及其增速与缺口

（二）地方政府面临巨大的债务压力

据分析，部分地方政府的债务规模存在较高的违约风险。其通过土地出让获得巨额收益，用未来收益和土地储备做抵押，从银行取得信贷资金，用于基础设施建设和扩大下一轮土地财政规模，由此形成巨额债务。如果不能从根本上开源节流，寻找合适的偿债渠道，地方政府将面临更严峻的债务危机。

（三）新增的巨大的公共支出带来挑战

在将城镇化建设固定投资资金隶属关系分为中央项目和地方项目的前提下，通过分析我国城镇化建设固定投资资金来源发现，大约有90%的投资属于地方项目，由地方政府来解决资金来源。推进新型城镇化这一重大战略所面临的挑战之一就是该怎样筹集推进新型城镇化建设的资金。

四、后土地财政时代地方政府财政困境的对策

（一）由依赖土地财政到征物业税的转型

物业税征收的具体实施方案主要有以下四点：第一，征收商业性房地产物业税，通过征收商业性房地产物业税为以后广泛征收各类房地产税积累经验并进行示范；第二，征收别墅和高档住房的物业税，通过高税率来调整土地分配关系；第三，征收小产权房物业税，补偿小产权房的土地差价；第四，通过优惠税率或减免征收普通住房物业税，缩小贫富差距，实现社会和谐。

（二）优化升级地方产业结构

第一，制定引导政策，鼓励发展优势产业，促进市场主体通过先进科技改造传统产业。第二，充分发挥市场的资源配置作用，为经济主体构建良好的投资环境，促进地区优势产业和新兴产业的资金投入。第三，促进独立研发，不再单纯利用人力和资源优势吸引外资，推动产业由粗放型向集约型转变。第四，提升虚拟经济行业的核心竞争力和整体实力，并加强监管，防止虚拟经济脱离实体经济而过度扩张。

（三）支持地方政府发行债券

地方政府债券由地方政府或其授权代理机构发行，所募资金主要用于城市或地方基础设施建设，也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。因此可以考虑一些地方政府在条件成熟的情况下发行债券，试点运行，积累经验后逐步推开，并建立起完善的融资市场规范制度，在规范的制度下减少政府干预市场的活动，促进融资市场的健康发展。

（四）合理划分地方政府的财权与事权

第一，调整中央与地方政府之间的税收划分，建立与各自支出责任相匹配的税收分配制度。适当提高地方与中央共享税中地方政府的分享份额，增加地方的税收收入，使地方政府有承担相应责任的资金保障。第二，中央应该主动下放地方的部分事权，从而使地方政府充分与市场环境相结合，让地方政府在有效的财力下更好的履行事权。第三，增强对地方政府的转移支付，以保证地方政府提供公共物品所需的资金支出。

五、结语

随着我国城镇化和工业化建设进程的加快，解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓，并直接关系到我国现代化建设的进程。本文根据后土地财政时代地方政府的财政现状，分析形成后土地财政的原因，指出后在土地财政时代，地方政府主要存在财政收入大幅下降、巨大债务压力和新增巨额公共支出等困难，并从征物业税转型、优化升级地方产业结构、支持地方政府发行债券、合理划分财权与事权等方面提出了解决方案。希望能为我国地方政府提供有价值的参考，从而更好的实现城市管理，促进社会经济发展。

[参 考 文 献]

[1]杨海涛.土地财政：成因·危害·纤解[J].当代经济研究，2014（12）：70-73

[2]牟燕，钱忠好.破解地方政府土地财政困境的路径选择研究[J].中国土地科学，2015（12）：18-25

[3]孙秀林，周飞舟.土地财政与分税制：一个实证解释[J].中国社会科学，2013（4）：40-59

[4]秦涛.后土地经济时代地方政府化解新型城镇化资金困境的对策[J].昌吉学院学报，2013（3）：23-26

[责任编辑：潘洪志]