大学章程实施中的权力惯性

李威，熊庆年

大学章程实施中的权力惯性

李威，熊庆年

（复旦大学高等教育研究所，上海200433）

调研结果显示，权力惯性是当前我国大学章程实施过程中的最大阻力。权力惯性对于大学教职工的章程认知度、参与度、认同度都具有显著影响，其缘由在于：我国大学章程实施由行政外推力主导，制度的传统路径依赖严重；资源稀缺导致大学组织内部对于行政权力的资源依赖严重，缺乏内生性改革动力；公共选择的博弈产生集体“搭便车”心理，放纵了权力惯性的生存空间。由此，大学章程实施的关键之一在于克服权力惯性的阻碍作用，而加强法治化建设、完善民主监督机制以对权力惯性进行有效制约是根本路径。

大学章程；权力惯性；阻力；路径依赖

大学章程建设“上承”现代大学制度，“下启”大学内部治理，是我国全面推进依法治校、推进高校治理能力和治理体系现代化的重要任务和中心环节。然而，章程的制定与颁布本身不是根本目的，大学章程的实施比制定更重要。[1]

为了解我国高校大学章程实施的最新情况，复旦大学“我国公立大学章程文本效力及后续建设研究”课题组于2016年7月至8月面向我国32个省（直辖市、自治区）的公立大学开展了“大学章程实施情况调查”。调查对象为各高校的教职工（包括教学科研人员和行政人员），题目总数29道，主要内容包括背景信息、章程认知、章程参与、章程认同、章程实施、意见建议等六大方面，共回收有效问卷1635份。调查结果表明：现阶段我国公立高校的大学章程实施整体效果不理想，遇到一系列的困难和阻力，其中最大的阻力是来自大学内部的权力惯性。

一、概念：大学组织中的权力惯性

惯性（inertia）一词来源于物理学，指的是物体抵抗其运动状态被改变的性质。物体的惯性与其质量密切相关，质量越大，惯性也越大。在社会科学中，借用“惯性”的内涵，衍生出“权力惯性”、“制度惯性”、“组织惯性”、“思维惯性”、“决策惯性”等一系列概念。“权力惯性”常见于报章杂志，但主要作为一种政治学的语义修辞，没有一个明确的概念界定。根据政治学理论中权力关系的稳定度特征，参考“行政化”、“制度惯性”等相关概念的定义，“权力惯性”是指：当权者的一些权力行为方式在较大的空间范围内扩张、较长的时间范围内延续，并且在频率上不断重复，从而形成了较为稳固、难以打破的权力形态。

目前“权力惯性”的规范研究还较少，尤其对于大学组织中权力惯性的规范研究更少见。然而，以Hannan&Freeman（1984）为代表的国外组织生态学家认为，大学是拥有高度惯性的组织群体。[2]对于大学的组织惯性，国内外学者已进行过一定研究，大学的组织惯性实质上是组织结构、组织行为和员工思维的集中表现。大学经过了较长时间的发展之后，拥有正式的发展目标、标准的制度规范以及稳定的工作模式，形成了极其稳定的组织结构，一方面呈现出可再生的优势，另一方面也表现为对变革的抵制作用。

根据已有研究[3][4]，大学组织惯性的特征及影响因素包括组织年龄、组织性质、组织规模、组织变革次数、组织文化等；大学组织惯性的表现包括学校结构的惯性、学校文化的惯性、教师组织的惯性、行政权力的惯性、流程运作的惯性等。而在以上诸多组织惯性中，尤其是行政权力的惯性，与其内涵相近的概念为“行政化”，近年来在我国高等教育研究中成为热点。由于行政权力往往代表着真切的资源分配权和话语权，其权力的惯性对于大学组织的学术自由和民主法治建设具有一定的阻碍作用。因此，大学章程建设过程中权力惯性的负面作用不可忽视。

二、表现：大学章程实施中的权力惯性

目前，我国大部分公立高校已制定和颁布大学章程。从调查的情况看，大学章程实施的整体效果不理想。已制定的大学章程未能在大学治理中充分发挥效力，甚至在一些高校被“束之高阁”，有成为一纸空文的可能。那么，我国公立大学章程实施的主要阻碍因素在何处？

（一）权力惯性是我国大学章程实施过程中的最大阻力

如图1所示，当被问及“您认为本校大学章程实施过程中的最大阻力是什么（可多选）”时，回答了该题的1509名受访者中，有900名选择了“权力惯性”（占比59.6%），排在首位；其次才是依法治校观念薄弱（660人，占43.7%），下位规章制度不配套、不完善（523人，占34.7%），章程的可操作性不强（476人，占31.5%），章程本身的规范性不足（283人，占18.8%）等。

图1 您认为本校大学章程实施过程中的最大阻力是什么？

由此可见，“权力惯性”是我国高校教职工认为的推进大学章程实施的最大阻力因素。这不仅是受访者的个人主观感受，而且进一步研究发现，“权力惯性”的阻碍作用在大学章程建设的全过程中无处不在。

（二）权力惯性是影响大学章程建设全过程的显著负面因素

溯本求源，权力惯性的阻碍作用不仅表现在大学章程的实施过程中，而且在章程的制定与颁布过程中就开始发挥作用。通过对1635名教职工问卷的方差分析，即主要分析是否具有行政职务和不同行政职务级别的教职工对于大学章程的认知度、参与度、认同度有何差异，其研究结果在相当程度上对以上调查结论予以了支持。

1.行政权力惯性对于高校教职工的章程认知度具有显著影响

章程的认知度是指受访者对于本校大学章程具体内容的认识和了解程度，在本调查中采用Likert 5点式量表进行测量。

由表1可见，具有行政职务的教职工对于大学章程内容的认知程度极其显著地高于不具有行政职务的教职工。原因可能在于，相较于单纯的教学科研人员，具有行政职务的教职工因职务之便，更容易获取大学章程的相关信息，对于大学章程的关注度也更高。

表1 是否具有行政职务的教师对于大学章程内容认知程度的差异

由表2可见，行政职务级别越高的教职工对于大学章程内容的认知程度越高，不同行政级别之间具有极其显著的差异。具体而言，对于大学章程内容认知程度，校级领导＞院/处级领导＞系/科级领导＞其他。这种认知度的梯级与大学内部科层制一一对应，反映出行政权力的大小能够显著影响教职工的章程认知度。

表2 不同行政职务级别的教职工对于大学章程内容认知程度的差异

2.行政权力对于教职工的章程参与度具有显著影响

章程的参与度是指受访者参与大学章程制定过程的程度，在本调查中采用Likert 5点式量表进行测量。

由表3可见，具有行政职务的教职工对于大学章程制定的参与度（56%）极其显著地高于不具有行政职务的教职工（33%）。这也反映出目前我国大学章程制定过程民主程度较低，大部分教学科研人员并没有被有效地发动起来，章程制定更多地由行政权力主导。

表3 是否具有行政职务的教职工参与大学章程制定的差异

由表4可见，行政职务级别越高的教职工对于大学章程制定的参与度越高，不同行政级别之间具有极其显著的差异。具体而言，对于大学章程制定的参与度，校级领导（76%）＞院/处级领导（68%）＞系/科级领导（35%）＞其他（26%）。这种参与度的梯次也与大学科层制一一对应，凸显了大学章程制定的行政化色彩。

表4 不同行政职务级别的教职工参与大学章程制定的差异

3.行政权力对于教职工的章程认同度具有显著影响

章程的认同度是指受访者对大学章程的理念和内容的认可程度，在本调查中采用Likert 5点式量表进行测量。

由表5可见，具有行政职务的教职工对于大学章程的认同度（3.54）极其显著地高于不具有行政职务的教师（3.16）。这可能与具有行政职务的教职工本身对于大学章程制定的参与度较高紧密相关，也可能是目前大学章程的内容更能满足行政人员而非普通教学科研人员的利益需求。

表5 是否具有行政职务的教职工对于章程认同度的差异

由表6可见，行政职务级别越高的教职工对于大学章程的认同度越高，不同行政级别之间具有极其显著的差异。具体而言，对于大学章程的认同度，校级领导（3.87）＞院/处级领导（3.60）＞系/科级领导（3.38）＞其他（3.37）。这种认同度的梯次也是与大学的科层制严格对应，反映出大学章程的实施可能是一个自上而下的“金字塔式”的治理资源分配过程。

表6 不同行政职务级别的教职工章程认同的差异

4.章程制定与实施是一项系统工程，行政权力的影响贯穿始终

对大学章程实施的主要评测变量（认知度、参与度、认同度、效果评价）进行相关性分析，结果如表7所示。

表7 高校教职工对于大学章程的认知度、参与度、认同度、效果评价的相关性分析

由此可见，大学教职工对于大学章程的认知度、参与度、认同度、效果评价四个变量之间都是显著相关的。而行政权力对于章程认知度、参与度、认同度都具有显著影响，可见行政权力的影响贯穿于大学章程建设的整个过程。

综合以上数据分析结果，在我国高校内部，行政权力的大小对于教职工的章程认知、参与和认同都具有显著影响。高职务、高行政级别的教职工和行政领导占有更多的行政资源，对本校的大学章程建设具有更大的知情权和参与度，从而掌握更多的话语权；而以青年教职工为代表的低职务、低职称人员占有的行政资源较少，客观上造成他们对于大学章程的认知度和参与度较低。这证明，目前我国高校内部行政权力惯性的力量强势存在，对于大学章程向院系、向基层的全面实施推进有明显的阻碍作用。

三、机理：权力惯性对于大学章程实施的阻碍机制

根据上述分析，在我国大学章程的实施过程中，权力惯性的负面阻碍作用体现得尤其明显。那么，这种阻碍作用的内在机理是怎样的呢？

“行政化”程度较强的大学，说明其大学治理在权力结构、利益博弈和生产力发展三方面处于一种非均衡状态。[5]权力惯性的存在，显然违背了大学组织的学术性、契约性和伦理性等治理基本要求，造成了大学的内外部治理结构失衡，在资源与价值导向上影响学术生态，阻碍了大学的民主与法治建设。而大学章程的实施作为现代大学制度建设的重要一环，权力惯性在其中的阻碍作用机制较为复杂。

（一）路径依赖机制

诺斯的制度路径依赖理论（Path Dependence Theory）认为，人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，由于规模经济、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素的存在,使得制度变迁一旦走上某条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对制度变迁轨迹的依赖。大学章程的制定、颁布、实施、修订、创新正是一种典型的制度变迁过程，既有的制度安排和权力格局可能形成一条逐渐“固化”的依赖路径。

纵观国内外大学章程，其执行力模式基本分为两种：一是行政外推模式，即强调政府行政力量在大学章程制定和执行过程中的主导作用；二是组织内生模式，强调除政府行政力量以外的其他利益相关者作用的发挥。从我国大学章程的制定与实施现状可以明显看出，现阶段大学章程的推动力主要来自国家、政府、学校等行政外推力，而来自大学教师、学生等内部执行主体的内生力量尚显不足，大学章程的准政府行为属性非常明显。在这样的一种章程实施过程中，行政外推力主导的同时，对于行政权力的传统路径依赖也就不可避免。

调研结果的交叉研究（见表8）表明，我国公立大学的校级、院处级、系科级领导对于章程的认知度、参与度、认同度逐步降低，这其中反映出行政权力在大学科层制结构中的链式传递和衰减。大学的行政权力同样属于公共权力，本身具有不断膨胀的惯性。权力惯性的存在可能会滋生领导特权，复杂的利益关系导致人们更热衷于通过人情、关系网等非正当途径来解决问题。这会迫使普通教师等其他利益主体对章程和具体制度公平的期望值越来越低，以至于对章程和制度的怀疑与漠视成为一种新的习惯，从而严重阻碍章程实施的效果。

表8 行政职务级别与章程认知度、参与度、认同度的交叉表

（二）资源依赖机制

资源依赖理论（Resource Dependence Theory）认为，组织作为一个开放的系统，并不能实现自给自足，必须依赖外部环境提供的资金、人力、信息、政治合法性支持等资源。资源依赖理论是研究组织变迁活动的一个重要理论，它强调组织权力，把组织视为一个政治行动者，认为组织的策略无不与组织试图获取资源、试图控制其他组织的权力行为有关。组织要想维持其生存与发展，必须引进、吸收、转换各种外部资源，这就造成了外部资源控制者对组织内部权力、组织结构的影响。

根据这一理论，与其说大学是致力于追求共同真理的学者结成的知识共同体[6]，不如说是具有共同利益关系的人们组成的资源依赖组织，此处的资源主要包括财政资源、政治资源、组织资源等。就我国公立大学章程建设而言，政府掌握着大学章程颁布所需要的关键政策资源，校内行政机构管控着大学章程的制定过程，校级领导主导着大学章程的核心理念和关键内容，而院系层面的章程实施也离不开行政权力的“保驾护航”。正是大学章程建设过程中普遍存在的对各类资源的依赖，导致了大学对政府、学术对行政、院系对大学、个人对组织的盲从。

调研结果的交叉研究（见表9）显示：关于大学章程实施的最大阻碍因素中选择“权力惯性”的比例，有行政职务的教职工为495人（占自身比例60.5%），无行政职务的基层教学科研人员为405人（占自身比例58.3%），两者比例较为接近。可见，已经掌握着校内重要资源分配权的行政领导和学术精英，虽然作为既得利益者，但对于“权力惯性”同样认知深刻；对于大学章程颁布和实施这一制度创新行为，虽然他们的参与度较高，但本身缺乏内生动力。而掌握资源较少的基层教学科研人员，又由于资源依赖没有独立成长起来，对于章程制定缺乏话语权和影响力，从而在章程实施过程中也就采取一种“得过且过”的态度。两方面的合力，事实上放纵了权力惯性在大学章程实施过程中的不断蔓延。

表9 是否有行政职务与选择“权力惯性”的交叉表

（三）公共选择机制

公共选择理论（Public Choice Theory）以微观经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，研究和刻画政治市场运行中人们的公共选择过程。公共选择理论能够解释个人理性和制度理性之间的这种悖论——为何多数人都不喜欢的、对大学发展不利的“权力惯性”却并未遭到有效抵制。

大学章程也是一个公共产品，具有权力行使的集合性和非排他性等核心特征，实施过程中，基层教师、行政领导等各类利益相关者的行为都可以使用公共选择理论来予以阐释。根据公共选择理论，在收益一定的情况下，群体内的责任扩散鼓励了个体的懒散，组织成员往往倾向于选择努力最小化。由于大学章程的公共性和外部性，高校教职工更愿意在既有制度下充分挖掘自己的利益空间，而把章程的监督和改进当作别人的事情。如果人人都这样选择，就形成集体“搭便车”行为，集体“搭便车”往往导致决策失灵，从而可能使大学章程的实施沦为“一纸空文”。

调研结果的交叉研究（见表10）显示：目前我国大学章程实施的监督机制非常薄弱，仅有395名受访者（占26.18%）知道在发现有不符合大学章程的规定和行为时向什么机构反映；而在这了解情况的395名受访者中，有行政职务的校内领导就达287人（占72.7%）。由此可见，在大学章程的实施监督体系中，以基层教师为代表的“理性人”缺乏表达意见的渠道，对于如何履行章程的实施监督权既不了解，亦缺乏热情；而对章程的监督和修订能够发声的依然主要是行政级别较高的人员。如此一来，大学章程的校内民主监督实质沦为形式主义，权力惯性就更难以得到有效制约。

表10 是否有行政职务与履行章程实施监督的交叉表

综上所述，路径依赖理论主要回答了大学章程实施过程中的权力惯性如何形成，即现有制度安排的历史渊源；资源依赖理论主要回答了大学章程实施面临阻碍、难以进一步推进的资源原因；而公共选择理论主要回答了权力惯性未遭到有效抵制的微观心理原因。

四、对策：大学章程实施过程如何克服权力惯性？

要想打破当前大学章程执行力度有限、章程权威不足的困境，推进大学章程的全面实施，关键就是要克服权力惯性的阻碍。

（一）落实高校办学自主权，破除外部权力路径依赖

我国大学章程的实施效果不佳，问题首先在于外部权力路径依赖的限制。因此，明确大学章程的高校“根本大法”地位，必须首先要破除这种权力路径依赖。第一，政府部门要明确政府与大学的权限和义务，公开权力清单，以缩小政府权力和管理职能，落实高校的自主权；第二，高校领导者要按照章程建立符合现代大学制度的基本治理架构，重构大学内外的各种社会关系，切实推进政校分开、管办分离；第三，高校院系层面的管理者要将大学章程的理念落实到具体

制度层面，弘扬学术自由的精神，促进大学学术本质的回归。

（二）加强制度体系的法治化建设，对权力进行规范化

目前我国公立高校大学章程与上位法、下位法的兼容与衔接不佳，法治化程度较低。因此，高校必须加强制度体系建设，对权力进行规范化，抑制权力惯性的蔓延。第一，高校领导者要合理配置大学内部权力，让大学章程的合法性形式在权力的有效运行中达到实质上的合理性；第二，章程制定者要强化章程与上位法、下位规章制度的有效衔接，以大学章程统摄校内各项规章制度，以完备科学的大学内部规则体系对接大学章程，将大学章程具体化；第三，高校基层管理者要通过内部纠纷解决机制，以权利救济和行为评价的方式确立大学章程的规范和指导作用。

（三）加强基层组织民主建设，破除权力惯性的生长空间

目前我国高校的基层教学科研人员在章程制定过程中的参与度相对较低，而有行政职务和行政级别较高的领导相对参与度较高。章程的制定过程本身应该是汇聚共识的过程，只有提高大学章程的民主性和公开性，才能破除权力惯性在基层的生长空间。第一，在章程修订过程中，要充分发挥教代会、理事会、学术委员会等机构的功能，坚持各利益主体的广泛参与，充分听取校内外的意见和建议，保障章程修订的合理性和合法性。第二，在章程实施过程中，高校领导者要促进全员参与尤其是基层教职工的参与，主要做到：规范权力关系，促进民主决策；扩大民主参与，保障师生权益；坚持校务公开，落实师生的知情权和监督权。

（四）加强章程的宣传学习力度，破除“人治”的思维惯性

我国高校的基层教职工对于大学章程的认知程度和认同感相对较低。而基层教职工是大学章程实施的主体，因此要特别针对他们加强大学章程的宣传学习力度，有效破除“人治”的思维惯性。第一，章程制定者要通过校内各种媒介宣传、解读章程，并针对不同级别的人员尤其是基层教职员工进行培训，使章程的理念、内涵和法治精神深入人心；第二，高校管理者要注意在实际工作中培育大学章程的价值信念与思维定式，高校领导人员要率先严格按章办事，增强基层教职工对于大学章程的认同感和理性意识，促使大学章程得到管理者与师生的实际遵从。

（五）加强章程实施监督体系建设，对权力惯性进行有效制约

我国高校的大学章程实施监督机制存在严重缺失，必须大力加强章程实施监督机构的建设和工作力度。第一，高校领导者要建立和完善大学章程实施综合监督机制。校内监督包括来自学校基层党委会的监督、来自教职工代表大会的监督、来自学生代表大会的监督、来自理事会的监督；校外监督包括来自政府的监督、来自教育主管部门的监督、来自媒体的监督、来自广大群众的监督。第二，高校管理者应当指定专门的机构和人员来监督章程的执行情况，依照章程审查学校内部规章制度和规范性文件，受理对违反章程的管理行为和办学活动的举报和投诉。

[1]朱家德.大学章程实施比制定更重要[J].中国高教研究,2016（6）:65.

[2]HANNAN M,FREEMAN J.Structural inertia and organizational change[J].American Sociological Review,1984(2):149-164.

[3]孙晶.大学变革中的组织惯性问题研究[D].杭州:浙江工业大学, 2012.

[4]郑丽娜,张丽珍.大学变革中的组织惯性分析[J].浙江师范大学学报(社会科学版),2007（6）:101-103.

[5]任增元.制度理论视野中的大学行政化研究[D].大连:大连理工大学,2012.

[6][德]卡尔·雅斯贝尔斯.大学之理念[M].邱立波,译.上海:上海世纪出版集团,2007:20．

Power Inertia in the Implementation of University Statute

LI Wei,XIONG Qing-nian
（Institute of Higher Education,Fudan University,Shanghai200433,China）

The survey results show that the power inertia is the biggest resistance in the implementation process of university statute in our country.The power inertia has a significant influence on the cognition, participation and acceptance of university teachers to the statute.The reasons are summarized as follows:As the implementation of university statute in our country is led by the external force of administration,the traditional path-dependence of systems is serious;Resource scarcity leads to the serious resource dependence of the administrative power in the university organization as wellas the lack ofendogenous driving force for reform;The collective“free rider”mentality emerged in the game of public choice indulges the living space ofpower inertia. As a result,the key to the implementation ofuniversity statute is to overcome the obstacles of power inertia,and strengthening the rule of law,improving the democratic supervision mechanism,and the effective controlofpower inertia are the fundamentalpathways.

University Statute;Power Inertia;Resistance;Path Dependence

2016-11-03

2015年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国公立大学章程文本效力及后续建设研究”（15YJA880079）

李威，1985年生，男，湖北黄冈人，复旦大学高等教育研究所博士研究生，研究方向为大学治理；熊庆年，1954年生，男，江西南昌人，复旦大学高等教育研究所所长、研究员、博士生导师，研究方向为高等教育管理。