适用《食品安全法》还是《产品质量法》——违反企业标准的定性争议

文 / 肖宝强 郭录平 刘永强

根据食品安全标准制定主体的不同，我国食品安全标准可以分为食品安全国家标准、地方标准及企业标准。新修订《食品安全法》规定：“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。”这就产生了当企业生产的食品不符合食品安全企业标准而符合国家标准时，该如何对违反食品安全企业标准的行为进行定性处罚的问题。笔者将结合监管执法过程中的实际案例就此问题做一探讨。

公司违反食品企业标准

甲公司持有有效的《营业执照》和《全国工业产品生产许可证》，食品生产许可类别为饮料，申证单元为果汁和蔬菜汁类。2015年10月12日，甲公司企业标准《混合果汁饮料》（Q/FHM0006S-2015）经省卫生和计划生育委员会食品企业产品标准备案，自2015年11月1日起实施。

2015年11月23日，甲公司生产混合果汁饮料一批，尚未销售。2015年12月27日，经食品药品监管部门抽检，检验结果为甲公司生产的上述果汁“柠檬黄”含量为0.003g/kg，不符合企业标准“不得检出”的规定，检验结论为不合格。但该混合果汁饮料“柠檬黄”含量符合《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》“柠檬黄最大使用量为0.1g/kg”的规定。

是否适用《食品安全法》

根据《食品安全法》第三十条的规定，甲公司制定的企业标准《混合果汁饮料》（Q/FHM0006S-2015）经省卫生和计划生育委员会备案，即为有效的产品标准。

新修订《食品安全法》第七十一条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容……食品和食品添加剂与其标签、说明书内容不符的，不得上市销售。”甲公司生产的混合果汁饮料标签标明了其按照企业标准《混合果汁饮料》（Q/FHM0006S-2015）进行生产，不属于该条文规定的“含有虚假内容”。再者，该批饮料并未上市销售，故甲公司的行为并不违反上述规定。

是否适用《产品质量法》

《产品质量法》所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。新修订《食品安全法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）……”由此可见，食品属于《产品质量法》所规定的产品，应当受到《产品质量法》的调整。食品生产销售行为应当符合食品安全法律及其配套法规的要求，同时也应符合《产品质量法》的规定。食品安全法律无规定或规定不明确的，应当适用《产品质量法》的规定。

《产品质量法》第二十六条第二款规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：……（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。”根据该条法律条文释义，这是法律对生产者保证产品质量所规定的明示担保义务，是产品生产者对产品质量性能的一种明示的自我声明或者陈述，由生产者根据事实自愿作出。在产品或者包装上注明采用的产品标准，是表明产品质量符合自身标注的产品标准中规定的质量指标，判定产品是否合格，应以该项明示的产品标准作为依据。《产品质量法》第十二条释义明确，产品质量“合格”，是指产品的质量指标符合有关的标准和要求。作为合格产品，应当同时具备以下条件：（1）必须符合保障人体健康，人身、财产安全的强制性国家标准、行业标准和地方标准，不存在危及人身、财产安全的不合理的危险；（2）符合生产者自行制定的产品质量的企业标准或技术要求。因此，甲公司生产的混合果汁饮料属于不合格产品。《产品质量法》第三十二条规定：“生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充好，不得以不合格产品冒充合格产品。”综上所述，笔者认为甲公司的行为违反了《产品质量法》第十二条、第二十六条第二款及第三十二条的规定，应当依据该法第五十条“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额50%以上3倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定进行处罚。

甲公司的违法行为是由食品药品监管部门在执法过程中发现的，但食品药品监管部门并不是《产品质量法》适格的执法主体。《产品质量法》明确规定执法主体为产品质量监督部门，根据我国行政法“法无授权不可为”的原则，若食品药品监管部门使用《产品质量法》对该违法行为进行处罚，则涉嫌越权执法。

在执法实践中，不违反食品安全法律但违反《产品质量法》的食品违法类案件较为常见，如何对此类性质的案件进行定性处罚在学术界及基层执法中一直存有争议。若由食品药品监管部门依据《产品质量法》进行处罚，则于法无据；若由质量监督部门进行处罚，则涉及食品药品监督管理部门与质量监督部门执法的衔接问题。笔者建议，应及时修订完善相关法律法规，明确食品药品监管部门与质量监督部门的执法衔接问题，为打击食品安全违法行为提供法制保障。