改革扬帆 砥砺前行——从科技计划改革看专业机构机制设计

编辑|王旭芳

改革扬帆 砥砺前行
——从科技计划改革看专业机构机制设计

编辑|王旭芳

科技计划项目管理专业机构建设是当前我国科技计划管理改革的一项重要工作，是推动政府科技管理职能转变的重大举措。在推进政府职能转变与项目管理模式调整的同时，必须加快专业机构能力建设与选拔机制设计。能力建设主要是指项目管理专业机构的专业化、规范化以及独立性建设。选拔制度主要是指专业机构具备条件、资格招标选拔以及退出制度。

改革开放以来，我国设立了“863”、“973”等一大批科研计划，过去三十多年，这些计划在提升产业、区域创新能力，培养科研人才，促进经济社会发展发挥了重要作用。近年来，随着科技计划项目管理复杂性和难度的增加，科技宏观管理体制和政府部门的职能定位与科技创新及产业变革的趋势出现不相适应的状况，以往的科技计划项目管理模式已无法满足科技项目管理的最新需求。

主要发达国家专业机构情况

英国研究理事会总会下设7大研究理事会，年度经费预算30亿英镑。

日本专业机构均为政府部门所属的独立行政法人机构，独立运行。

从欧美科技发达国家的经验来看，由专业机构组织管理具体的科研项目已成主流趋势，但这并不意味着政府部门就成了“甩手掌柜”，而是应该努力做好宏观管理和监督检查。例如，美国的“高技术发展计划”和日本的“产业振兴计划”等，都经历了政府部门的统筹协调并报国会审议批准，这样就使得科技计划的发展目标、资助重点、资助对象、管理部门的权利义务和运作程序等都具备权威的法理依据。欧盟根据项目的不同功能定位形成了合作类、创新类、人才类、能力类等四位一体的差异化项目分类管理模式。在做好过程管理的同时，政府主导建立了严格的项目绩效评价制度。我国科技计划改革起步之初，也通过资料搜集整理、典型机构分析、驻外参赞介绍、实地调研等方式，深入了解了美国、英国、德国、 日本、欧盟等主要发达国家（组织）科技计划专业管理机构的运行现状和管理机制。

借鉴先进经验，为更好地实施创新驱动发展战略，破除条块分割、多头管理，科技计划“碎片化”和利益固化问题，2014 年，国务院发布的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11 号）和《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64 号）对科技计划项目管理专业机构建设工作进行了部署，文件明确指出，要转变政府科技管理职能，各部门不再直接管理具体项目，项目管理将由专业机构组织实施。此项改革目标旨在更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济的紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情，此革故鼎新之举，可谓我国科技系统优化布局动了一次“大手术”。

全链条设计 一体化实施

2014年年底全面启动的国家科技计划管理改革，旨在解决原有计划体系的重复、分散、封闭、低效等问题，以遵循科技发展的客观规律、提高财政资金使用效益、发挥科技人员的积极性和创造性。改革以五项原则优化财政科技计划体系：一是转变政府科技管理职能。政府各部门不再直接管理具体项目。二是聚焦国家重大战略任务。面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场来优化科技计划（专项、基金等）布局，确定主攻方向。三是促进科技与经济深度融合。围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，使科技创新更加主动地服务于经济发展方式转变和经济结构调整。四是明晰政府与市场的关系。政府重点支持市场不能有效配置资源的公共科技活动，以普惠性政策和引导性为主的方式支持企业技术创新活动和成果转化。五是坚持公开透明和社会监督。加强科技计划（专项、基金等）全过程的信息公开和痕迹管理，接受社会监督。营造遵循科学规律、鼓励探索、宽容失败的氛围。

国家科技管理平台架构与科技计划体系布局

国家科技计划管理改革有两大核心任务，一是建立公开统一的国家科技管理平台，二是构建新的科技计划（专项、基金等）体系框架和布局。

从国家科技管理平台的架构看，旨在破解九龙治水、条块分割、科技计划“碎片化”的国家科技管理平台有6个方面的重点工作：

一是建立科技计划管理联席会议制度，加强统筹规划。由科技部门牵头，财政、发改等相关部门参加，共同制定议事规则，负责审议科技发展战略规划、科技计划（专项、基金等）的布局与设置、战略咨询与综合评审委员会的设立、专业机构的遴选择优等事项。

二是依托专业机构管理项目。组建一批专业化项目管理机构。专业机构负责受理项目申请，组织项目评审立项、过程管理和验收。

三是设立战略咨询和综合评审委员会。为联席会议的决策提供咨询、提供支撑。统一对科技发展战略规划和科技计划（专项、基金等）提供决策咨询，对项目评审提出指导意见，对特别重大的项目组织评审。

四是建立统一的评估和监管机制。从任何渠道下去的，中央财政科技经费由科技部、财政部统一监管。监督和评估结果作为财政后续支持的重要依据，提高科技投入的绩效，多出成果和人才。

五是建立动态调整和终止机制。定期评估，非因科学研究正常原因实施效果不好的，或者已经完成历史使命的，就要及时调整或终止。

六是完善国家科技管理信息系统。为科技计划（专项、基金等）宏观统筹和信息公开提供技术支撑，并主动向社会公开信息，接受公众监督。

从构建新的科技计划（专项、基金等）体系框架和布局看，对973计划、863计划、国家科技支撑计划等进行优化整合。根据实施创新驱动发展战略的新要求、政府科技管理职能的新定位和科技创新呈现出的新态势新特征，《方案》提出新的科技计划（专项、基金等）体系，主要包括五个方面。

一是国家自然科学基金。加强基础研究和科学前沿探索，支持人才和团队建设，增强我国源头创新能力。

二是国家科技重大专项。聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标，在设定时限内进行集成式协同攻关，解决国际科技竞争中“卡脖子”问题。

三是国家重点研发计划。解决国民经济和社会发展各主要领域的重大、核心、关键科技的瓶颈问题。

四是技术创新引导专项（基金）。通过风险补偿、后补助、创投引导等方式，按照市场规律引导支持企业技术创新活动，促进科技成果转移转化和资本化、产业化。

五是基地和人才专项。加强科研条件建设，促进科技资源开放共享，打造国家科技创新高地，支持创新人才和优秀团队的科研工作。

上述这五个方面的科技计划（专项、基金等）均纳入公开统一的国家科技管理平台。当前，新科技革命的一个重要特征是从“科学”到“技术”到“市场”的演进周期大为缩短。为此，将整合科技部管理的国家重点基础研究发展计划（973计划）、国家高技术研究发展计划（863计划）、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项，发展改革委、工业和信息化部管理的产业技术研究与开发资金等，形成国家重点研发计划。新设立的国家重点研发计划，将瞄准国民经济和社会发展各主要领域的重大、核心、关键科技问题，以重点专项的方式，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条设计，一体化组织实施，使其中的基础前沿研发活动具有更明确的需求导向和产业化方向，加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领。

专业机构能力建设与选拔机制设计

基于项目管理专业化的考虑，依托专业机构管理科技计划项目是国际通行的做法，可提高项目管理的专业化、规范化水平。目前，各主要发达国家对项目管理专业机构的设置有多种模式，有的独立于政府部门之外，有的隶属于政府部门，还有的委托社会化的非营利机构管理。但不管哪种模式，都必须坚持专业机构的独立性、专业性。

此次国家科技计划改革的首要议题是转变政府科技管理职能，政府部门不再直接管理具体项目。政府不直接管了，那谁来管？2016 年，科技部印发《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》，对专业机构管理做出了具体规定。依托专业机构管理科技计划项目是改革完善科研组织方式和管理机制，简政放权、优化服务的重要途径，也是此轮科技计划管理改革的重点与难点。专业机构将具体承担科研项目的受理、评审、立项、过程管理和验收工作，为科技计划的组织实施提供管理支撑。

鉴于项目管理专业机构主要是由于项目组织单位（甲方）而非项目承担单位（乙方）的需求才存在，可以将其定位于“靠近甲方的第三方”。在推进政府职能转变与项目管理模式调整的同时，必须加快专业机构能力建设与选拔机制设计。

一是推进项目管理专业机构能力建设，主要是指项目管理专业机构的专业化、规范化以及独立性建设。依托专业机构管理项目是科技计划项目管理制度改革的发展趋势，其能力和水平将决定项目管理的最终成效，间接决定项目管理政府职能转变是否成功。为此，加快推进项目管理专业机构核心能力建设，应当从建设高素质的人才和团队入手打造专业化能力，首先对具备科研管理专长的单位进行改造升级，形成一支专业化的项目管理专业机构；从制定科学、合理的科技计划项目管理标准入手打造规范化能力，便于科技管理部门、社会公众对项目管理专业机构的监督与评价；从正确处理与科技管理部门、专家的关系并接受社会监督入手树立第三方独立性，通过推进行业自治树立专业评价的公信力。

二是建立项目管理专业机构选拔制度，主要是指专业机构具备条件、资格招标选拔以及退出制度。结合科技计划项目管理现实需求，项目管理专业机构的选择要兼顾现实可操作和未来长远发展。首先，应当在对科技计划项目管理所需专业机构资质、资历条件进行分析评价的基础上，由科技行政主管部门牵头，会同相关部门制定统一的项目专业机构管理制度和标准；其次，在对当前部分地方试点经验进行总结、提炼的基础上，适时在科技计划项目管理领域引入资格招标采购制度，鼓励具备条件的社会化科技服务机构参与竞争；最后，加强对科技计划项目管理专业机构的监督评价和动态调整，提高科技计划项目管理专业机构的专业化能力和规范化水平，促使其公正、公平地行使职责。

科技计划项目管理专业机构在我国作为一个新生事物，如何在项目管理中发挥积极作用，仍需要各方面的不断努力探索。要以提高项目管理效能、促进科学研究发展为终极目标，既要破除藩篱、改革创新，又要符合国情、稳妥推进。随着改革的不断深入，应进一步落实科技计划管理改革精神，从实际出发推进专业机构建设与运行工作。一是借鉴国外专业机构的运行模式，吸收国外专业机构在项目管理流程、条件能力支撑、信息系统建设运行、市场化和社会化以及监督评估等方面的成功经验；二是尽快形成操作层面上的专业机构遴选与建设指导细化方案，并适时引入资格招标采购制度，鼓励具备条件的社会化科技服务机构参与竞争；三是进一步加强各部门的沟通协作，建立民主、务实的协同工作机制，确保专业机构遴选、监督等环节工作的公平与公正；四是发挥好行业部门在本领域科技计划顶层设计和管理监督中的应有作用，利用行业部门在管理本领域科研项目的经验以及对本行业科技发展熟悉的优势，加强与科研机构的沟通与衔接。