从工业文明向生态文明的转型※——成都市成华区城市转型的创新与探索

●课题组

从工业文明向生态文明的转型※
——成都市成华区城市转型的创新与探索

●课题组

城市转型是城市发展道路及发展模式的重大变革。城市转型是20世纪以来世界各国城市发展的大趋势，欧美国家率先进行了城市转型，中国等发展中的国家也随之开始城市转型。成都是中国历史最悠久的文化名城之一，也是副省级省会城市。改革开放以来，成都勇于走在改革开放的前列，取得了巨大成绩，成为副省级城市第二方阵的领头羊。世纪之交，成都也开始主动进行转型，而成华区则在城市转型之路上进行了重要的理论与实践的创新，对城区从工业文明向生态文明转型进行了大胆的探索。

工业文明；生态文明；城市转型

成华区是1990年9月经国务院批准成立的成都市的一个新城区。成华区成立之初经济发展水平位于成都市五城区之末。90年代初，中国第二次思想大解放所带来的大升级大转型的历史机遇，对成华区传统工业区的经济社会进行转型升级，初步形成了规模化、专业化生产和产业集群。新世纪以来，成华区的经济社会发展跨上了一个新台阶，初步实现了由传统老工业区向“宜人、宜商、宜学、宜业、宜游”的现代新城区的转变，由传统制造业向构建“以现代服务业为核心、总部经济为龙头、文化创意产业为特色”的现代产业体系过渡。近年来，成华区曾先后荣获“中国商业地产最具投资潜力城区”“全国和谐社区建设示范城区”“全国文化先进区”“中国最具投资价值城区”“中国最具幸福感城区”等殊荣。

一、工业文明向生态文明转型

（一）加强生态环境建设

“十二五”期间，成华区切实加强了生态环境建设，在成都市的统一安排下进行了全国水生态文明试点建设，对行政区域内的河渠进行了综合治理；实施了大气污染防治和行动计划，深入推进城乡环境治理，重点强化违法排污单位监管。加快推进生态保护红线、工业集中发展区范围线、城镇建设用地边界线划定工作。加快污水管网建设，提高城市污水收集率。深化城乡环境综合治理，深化“七乱”治理，全面完成了户外招牌整治工作。加强对区管道路附属设施的巡查维护，更新维护雨污水井盖、雨水篦子，专项治理雨污水检查井，安装防坠网。加强生活垃圾中转站（点）环境提升，对新山生活垃圾压缩站进行改（建）造升级，完成对龙潭同乐等22个生活垃圾转运点的“脏乱差”整治。加大扬尘治理力度，以网格化管理严格扬尘治理全覆盖，定期对主要道路、重要节点、河道周边建设工地开展扬尘综合执法检查。进一步强化大气污染预警管理，及时响应大气污染应急预案。人居环境明显改善。2014年整治小区（院落）区间道路34条，总长15.5千米，面积9.5万平方米。加大城乡居民住房保障，积极抓好安置房建设工作。全面加快棚户区改造，解决中低收入家庭住房困难户，发放廉租租赁补贴。

（二）加强五个方面建设

总体考察，现代城市的宜居性都具有五大基础要素：经济繁荣、社会和谐、文化浓郁、环境优美、生活舒适。因此，成华区建设“现代城东，宜居成华”，需要切实重视和加强五个方面建设。

1.建设和谐的经济生态，推动城市经济可持续发展。和谐的经济生态，强调爱护资源、合理开发利用资源，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费融为一体，倡导一种与环境和谐发展的经济模式，在资源生态化的基础上实现环境的有机平衡。

2.建设和谐的社会生态，实现人与人、人与社会以及人与自然之间的和谐。生态城市以人为中心，满足人们居住舒适、健康、安全、便捷的需求是生态宜居城市建设的基本原则。便利的交通条件，多层次化的住房，配套齐备的生活服务设施、健全完善的商业服务设施，良好的社会治安等都是建设生态宜居的基本内容。

3.建设和谐的文化生态，满足城市居民精神文化需要。生态宜居城市必须呈现开放、包容、竞争的时代特征，要具备多样化的文化特质，形成互尊互爱，互帮互助，鼓励创新，包容失败的社会风尚，要弘扬诚信、友爱、宽容、公正的现代精神。正如《马丘比丘宪章》中所指出，宜人生活空间的创造不仅是在物质环境上，更要满足人们对城市精神的需要。

4.建设优质和谐的自然生态环境，将人工环境与自然生态环境有机结合。生态宜居城市首先要具备优质的、优美的，令人赏心悦目的、和谐的自然生态环境，空气清新，水体卫生，景观美丽，具有地域城市特色。将人工景观与自然生态环境有机结合，以自然山水格局为基底，把城市轻轻地安放在自然中，而不是割裂人与自然。

5.建设经济持续繁荣，社会和谐稳定，文化氛围浓郁，安全方便舒适的生活环境。以人的发展为中心，市民能够在优美的生活环境中同时拥有居住舒适和生活便利等特性，生产、生活基础设施齐备，教育、医疗、文化资源充足，适宜人类工作、生活和居住。宜居城市强调空间和资源的合理布局和控制，以及建筑的结构美和艺术性；大量使用清洁能源，合理规划和使用土地，城市环境的高效设计利用，绿色出行，从而带来可持续的、高质量的生活。

二、以五大发展理念全面引领城市转型

（一）以“五大发展理念”全面引领成华区城市转型和“现代城东，宜人成华”建设，实现城市全面协调可持续发展

1.将创新发展放在成华区“十三五”期间发展全局战略地位，将制度创新、科技创新、文化创新等全面创新作为促进城市转型升级，推动“五大建设”的第一动力。用创新发展理念引领成华区的发展，拓展实现两个百年奋斗目标的新格局、新面貌。

2.实施协调发展战略，不断增强发展的整体性，在协调发展中拓宽发展空间。以城乡协调发展破解城乡二元结构，统筹城乡一体化发展，健全农村基础设施建设，推动城镇公共服务向农村延伸；以协调发展构建区域协调发展新格局，促进经济要素、社会要素有序自由流动，推动基本公共服务均等化，资源环境与经济社会发展的协调化；以协调发展促进物质文明与精神文明同步发展。

3.坚持绿色发展，将生态文明理念融入经济、政治、文化、社会建设各领域，形成绿色化的生产方式、生活方式和价值取向，成为破解资源环境瓶颈制约，推动人与自然和谐发展的根本途径。坚持“可持续发展”理念，将建设“宜居城市”与“可持续发展”高度地契合在一起。

4.坚持开放发展，实施开放战略，将成华区的经济发展融入中国与世界经济发展的大格局、大趋势中。丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进成华区与国内外相关城市之间的战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。积极参与“一带一路”建设，充分利用成华区的区位优势和物流优势，构建中国内陆地区对内对外开放的枢纽。

5.坚持共享发展理念，全面树立以人的发展为中心、人民群众是城市主体的观念，发展的目的就是为了满足人民群众日益增长的物质和精神文化需求。成华区应在“十三五”规划时期更有效的做出制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，从而增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

（二）转变经济增长方式，加快现代产业体系建设，是推动成华区城市转型和建设“现代城东，宜人成华”的基本途径

1.提升服务生产活动的全球资源配置功能，在现有的总部基地的基础上，加大战略性招商力度，进一步聚集一批跨国大型企业和公司总部、功能性总部，提升本区域对国内和国际经济活动的影响力、控制力，使之成为具有国际性的研发中心、采购中心、结算中心、营运中心。

2.充分利用优势区位构建全球物联网中心，积极运用“互联网+”等新兴模式改造提升传统服务业，大力推动服务经济转型升级，不断提升城市服务功能，加快将我区建成立足成都、服务中西部、面向国际的现代化国际化区域性服务业中心。

3.成为通过推进现代商业、旅游、产业和会展等经济活动，使成华区商圈成为成都国际购物天堂和“世界旅游目的地”的重要区域。

（三）提高自主创新能力，是推动成华区城市转型和建设“现代城东，宜人成华”的核心战略

1.强化企业在技术创新中的主体地位。引导和支持人才、技术等创新要素向企业集聚；完善相关利益分享、风险共担、人员流动等政策措施，推动产学研结合；建立健全企业研发机构，推进创新平台和载体建设，对现有的科研创新基地予以历程扶持，新建一批高新技术企业研发中心、国家和省市级重点实验室及试验基地。加强企业技术创新能力建设，使企业成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体。

2.完善和落实激励自主创新的政策，构建创新驱动发展机制。全面落实《科技进步法》。通过税收优惠，激励企业加大研究开发投入；实行促进自主创新的政府采购制度；引导各类金融机构支持自主创新与产业化；完善促进科技成果转化和高新技术产业化的政策、促进引进技术消化吸收再创新的政策和知识产权保护的政策等。

3.多渠道加大科技投入。建立财政性科技投入稳定增长机制，财政科技经费重点支持基础研究、前沿技术研究、社会公益性研究和科技基础能力建设等。大力支持企业技术创新，切实落实鼓励企业自主创新的政策，创新财政科技资金使用机制，引导企业和社会增加科技投入，形成政府、企业、社会多渠道的科技投入格局。加大对自主创新产品的政府采购力度，加快推动关键共性技术攻关。大力推进科技成果产业化，完善落实科技成果转化激励机制，实施可再生能源利用等。

4.加强科技人才队伍建设，促进创新要素的聚集，倡导追求真理、宽容失败的科学精神。制定实施中长期人才发展规划纲要，深入实施海外高层次人才引进计划。重视发现和培养一流科学家和学科带头人，大力培养青年科技人才。实施“双创”行动计划，汇聚海内外各方面力量，为“大众创业，万众创新”构建平台。

（四）加强生态环境保护，建设生态宜人城区，是推动成华区城市转型和建设“现代城东，宜人成华”的根本所在

1.从政府到市民都要全面更新观念，形成生态文明的新理念，以绿色发展、建设生态宜人城市为发展目标。

2.转变生产方式，全面促进资源节约，推动资源利用方式根本转变，提高利用效率，严守生态环境安全底线，发展绿色低碳经济。推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，实施近零碳排放区示范工程。编制产业负面清单，不适合生态条件的产业一票否决。

3.在国家《环境保护法》等法律、法规的基础上，制定最严格的环境保护条例，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，建立对环境保护与破坏的奖惩机制，形成全社会认同的保护环境有奖，破坏环境得罚，“谁破坏谁赔偿，谁污染谁治理”等共识。强化环保机构的监测监察职能，加强环境执法的能力。

4.建立自然资源市场，为生态资源定价，逐步建立起生态补偿机制，运用市场方式和经济手段来加大对环境的保护与利用。

5.进行生态保护空间规划和建设，改善城市生态环境，对水体、空气进行严格保护和治理，对土壤污染进行控制和修复。

6.以生态文明为指导，合理开发利用空间，促进空间转型。对生产空间、生活空间和生态空间实施差异化规划、建设，空间转型、建设基本原则为：生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

7.建设生态花园城市、宜人城市，实现产城相融、城与自然相融。“十三五”期间，成华区应增建公共绿地，使绿化面积达45%左右；增建城市公园，人均公园面积达15平方米，将生态空间与市民休闲空间相结合；扩展府河、沙河和北湖的水系空间，划定永久性绿地和永久性水域，通过绿道和蓝道将城市社区与郊区生态空间相连接。

8.生态环境建设实现“四个转变”。一是实现建设主体的转变，从城市政府主导建设的单一主体，转变为城市政府、私营部门和城市居民多主体的共同协作。二是实现建设手段的转变，从以“碎片化”项目为主转变为系统化项目为主，从以市场手段为主转变为以高质量的公共服务为主的建设手段。以提高公共服务质量为手段推进宜居城市建设，既能推动经济繁荣也能促进社会公平。三是实现建设对象的转变，从以经济和环境为主要建设对象，转变为综合性的建设对象（经济繁荣、社会和谐、环境优美和生活舒适）。四是实现建设目标的转变，从以城市经济性增长和生态环境改善为主要目标转变为以追求人的全面发展为目标。

9.在“十三五”规划中，应将生态环境建设放在重要位置，增加约束性环境指标，使之具有刚性约束力。（见表1）

表1 十三五规划中资源环境指标

（五）深化城市综合管理体制改革，是推动成华区城市转型和建设“现代城东，宜人成华”的重要保障

1.进一步推进和深化行政管理体制改革，以建设法治政府、服务政府、责任政府为发展目标。建立科学决策、分工合理、执行方便、监督有力的行政管理机制。大力推进简政放权和绩效管理，实行民主决策，政务公开，加快构建透明规范的行政管理体制，加快推进政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开，努力营造优良的政务环境，维护社会公平正义。加快推进事业单位分类改革，充分激发事业单位活力；优化提升市县乡村四级政务服务体系，努力为公众提供更加便捷的政务服务。加大信息化建设，实现政府行政管理电子化，提供优质、快捷、方便的公共服务，建设人民满意的政府。

2.推进社会治理机制改革。探索基于常住人口的公共服务供给机制，推进基本公共服务均等化，加大公共服务投资，合理配置公共服务资源。深化医药卫生体制改革，建设全国统筹城乡教育综合改革试验区。积极推进户籍制度改革，争取在全国同类城市中率先健全户籍、居住一元化管理的体制机制。深化城乡社会保障制度改革，健全和完善社会保险制度和经办服务体系，完善社会救助体制和居民住房保障制度。落实政府促进就业责任制。积极推动收入分配制度改革。创新城乡基层治理机制，促进基层民事民议、民定常态化。

3.推进城市社会管理升级，推动社会治理智能化。一是在加快“智慧成华”建设的基础上，实现政府大数据共享，以此为基础加大对网格化管理平台的建设，增加经费和技术设备投入，以网格化作为切入点，户况作为支撑点，按网格收集、整合社区内所有的人口、社会事务、城市公共服务、民政、卫生、文化以及综治等信息资源和服务资源，建立互联互通的大数据平台，搭建社会治理一体化的综合服务平台和社会综合管理平台，推动社会治理创新。二是在网格化管理的基础上，推进基层社会自治。推广先进的小区自治经验，指导各类社区广泛建立城市基层社区居民自治组织，建立居民有序参与社会管理的渠道和机制，打造社区社会生活共同体，构建起“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同、高度自治、共管共享”的社区综合管理的新格局。

4.培育和发展社会组织，充分发挥社会组织参与社会治理的功能与积极性，支持引导各类非政府组织和城市居民参与社会管理、提供公共服务。要改变传统的以政府为唯一管理主体的观念，在新常态下，政府、公民、社会组织和私营部门都是治理的主体，其中政府更是需要清楚地界定自身的职能及行为守则，要深刻地理解自己的角色定位。政府在部分公共产品的管理方式上要从直接管理过渡到间接管理，要从直接提供转变成运用政策、法律等手段为公共物品和服务的提供制定行为规则和依据。推进行业协会等中介服务机构管理体制改革，促进各种社会组织健康有序发展，鼓励和支持其依法自主参与社会管理。建立完善突发公共事件的预警和应急机制，提高处理突发事件的应变能力。

5.以信息化为支撑，建设智慧城市，构建精细化、精准化的现代城市管理体系。充分运用新一代互联网、物联网、大数据、云计算、地理信息系统等技术，加快构建“联动联勤”的社会服务治理综合信息化平台，打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。加快信息化基础设施建设，一是加强对物联网基础设施、云计算基础设施、地理空间基础设施等新一代信息技术的应用和基础设施建设；二是进一步推广对维基、社交网络、Fab Lab、LivingLab、综合集成法、网动全媒体融合通信终端等工具和方法的应用；三是通过传感器技术、地理空间信息技术、卫星定位与导航技术、新的互联网技术等信息和通信技术手段，感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，构建全区范围内的包括生态环境、地理信息、人口资源、产业经济、土地资源、城市规划建设、公共服务、社会管理、文化发展、医疗卫生、旅游等各个领域在内的大数据平台，对各种领域的信息数据进行有效的整合、交换，并实现资源共享，实现城市管理和服务的智慧化。

（六）推进基本优质公共服务均等化，是推动成华区城市转型和建设“现代城东，宜人成华”的重要目标

1.进一步完善基本公共服务体系，增加医疗卫生、教育、文化、体育等基础设施，提高政府管理能力和服务水平；进一步改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制，提高公共服务质量和效益。

2.进一步深化财政体制改革，完善公共财政体系，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。

3.创新公共服务体制，建设差异化和精准化的公共服务体系。成都作为幸福宜人城市，对于国内外的人口都具有很强的吸引力，因而外来人口不断增加，城市居民出现人口构成的多元化、高学历化和高龄化趋势，所以公共服务不仅要推进常住人口的全覆盖，而且还需要进一步推进差别化和精准化的公共服务。尤其是要以社区为基本单位，配置医疗卫生、教育、体育、休闲、健身、公园等服务设施，构建15分钟社区生活圈。

4.对城乡贫困人口和家庭实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，对贫困家庭子女读书实现资助全覆盖。

5.提高行政区内中、小学和学前教育的质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育。

6.实施就业优先战略，更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，加强对灵活就业、新就业形态的支持。

7.建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，全面实施城乡居民大病保险制度。推进健康中国建设，深化医药卫生体制改革，理顺药品价格，实行医疗、医保、医药联动，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，实施食品安全战略。

8.推动公共社会服务信息化。通过推动政府管理云、公共服务云、社会服务云的融合，创新大数据服务模式，综合应用大数据、“互联网+”等信息化手段，实践“互联网+社会治理服务”G2O互动模式，着力推进“政务服务个性化可定制”“社区服务精细化可在线”“社会服务专业化可选择”，开创“全域社会、全域服务”新局面。

三、启示

1.与党中央保持一致，坚持“两个毫不动摇”的政治定位，不断深化改革开放，不断进行体制改革，创新发展成为成华区推动城市转型的重要动力。如果不进行制度创新、思想创新，成华区的发展就没有目标，投资就没有方向，市场经济就难以深入发展，产业也难以升级，经济转型也就不可能实现，国民经济社会的发展更不可能取得令人瞩目的辉煌成就。

2.预则立，不预则废。成华区城市转型之所以取得较好的成效，关键的因素就在于成都是一个“战略之城”，成都市和成华区在战略关键点能够把握世界的大趋势，主动进行产业结构调整、空间转型、生态转型，从而把握住了先机。成华区能够把握住战略转型点，能够及时发现、抓住并用好种种机遇，故而始终能够保持发展活力，产业、空间和社会、文化都能够顺应时代变化而实现成功转型，特别是东调、北改，推动了产业结构和空间结构调整，深化了社会治理，促进了城乡一体化发展，加大了公共服务扩大化和均等化，通过不断地创新，成华区实现了更大的、更好的发展。

3.走绿色发展的道路，统筹经济发展与生态环境保护，是实现现代化，建设生态文明的重要途径。成华区开始进行城市转型的时候，正是中国若干城市环境日趋恶化的时候，成华区遵照党中央所提出科学发展的发展思路，坚持走可持续发展道路，十分重视统筹经济发展与环境保护之间的关系，充分利用沙河整治、东调、北改等机遇，不断加大生态环境治理力度，形成了沙河生态带、北湖生态圈以及若干生态园区，正在向“宜人、宜商、宜学、宜业、宜游”绿色城市迈进。成华区的城市转型之路是绿色转型之路，是生态文明建设之路，为新的时期城市的进一步转型与发展奠定了基础。

G210.7 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）02-0089-05

成都市社科院与四川大学城市研究所联合承担的成都市成华区研究项目《成都市成华区城市转型研究》研究成果之一。

作者及单位：成都市成华区城市转型研究课题组。（四川 成都 610051）

2016-02-19

责任编辑 眭海霞