评“南海仲裁案”法庭对《联合国海洋法公约》第283条的解释和适用

高健军

评“南海仲裁案”法庭对《联合国海洋法公约》第283条的解释和适用

高健军

本文分析了“南海仲裁案”法庭对公约第283条的解释和适用，并指出了其中存在的一些问题和不足。本文认为，法庭没有提供足够的理由来支撑其关于各方已经明白无误地就解决菲律宾在本案中提出的各项争端的方法交换了意见的结论。

“南海仲裁案”，《联合国海洋法公约》第283条，争端解决

一、引言

2015年10月29日“南海仲裁案”（菲律宾诉中国）法庭就管辖权问题作出裁决。①In the Matter of an Arbitration before an Arbitral Tribunal constituted under Annex VII to the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea between the Republic of the Philippines and the People’s Republic of China（www.pcacases.com/web/view/7），Award on Jurisdiction and Adm issibility，29 October 2015.需要指出的是，虽然称为“管辖权和可受理性裁决”，但是法庭在裁决的实施部分（第九部分）并未就菲律宾诉求的可受理性做出明确决定。针对菲律宾的15项诉求，法庭裁决第1-14项诉求均分别构成争端，并裁决它对其中7项诉求有管辖权，而将对另外7项的管辖权的决定保留至实体问题阶段。②See the Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.413（G）-（H）.关于菲律宾的第15项诉求，法庭指令菲律宾澄清其内容并限缩范围，同时裁决将对该项诉求的管辖权问题的审议也保留至实体问题阶段。③See ibid.，para.413（I）.虽然法庭决定将对一些争端的管辖权的裁定保留至实体问题阶段，但是认为所有争端均已满足了《联合国海洋法公约》④1982年12月10日开放签字，1994年11月16日生效，1833 U.N.T.S.202。（公约）第十五部分第一节，特别是第281-283条的要求。本文的目的是分析仲裁法庭对公约第283条的解释和适用，并质疑其关于“双方已经按照公约283条的要求交换了意见”⑤The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.413（F）.的裁决。

公约第283条“交换意见的义务”规定：“1.如果缔约国之间对本公约的解释或适用发生争端，争端各方应迅速就以谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见。2.如果解决这种争端的程序已经终止，而争端仍未得到解决，或如已达成解决办法，而情况要求就解决办法的实施方式进行协商时，争端各方也应迅速着手交换意见。”本案法庭涉及该条第1款的解释和适用。需要指出的是，本案法庭是在裁定双方之间不存在公约第281条意义上的协议①公约第281条规定：“1.作为有关本公约的解释或适用的争端各方的缔约各国，如已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端，则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决以及争端各方间的协议并不排除任何其他程序的情形下，才适用本部分所规定的程序。2.争端各方如已就时限也达成协议，则只有在该时限届满时才适用第1款。”的基础上讨论第283条的适用问题的。而且法庭认为，双方之间的某些文件虽然不构成第281条意义上的协议，但却可以构成第283条中的交换意见。②See the Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.335.本文作者并不同意法庭关于第281条的裁定。而按照公约，未满足第281条义务本身就足以排除法庭的管辖权，由此亦无必要继续讨论提起程序的一方是否已经满足了第283条规定的交换意见的义务。③国际海洋法法庭2013年在“路易莎号案”中裁定它对该案没有属事管辖权后指出：“根据该裁定，法庭不需要处理西班牙的如下主张，即圣文森特和格林纳丁斯未能满足公约第283条交换意见的义务，而这阻止它利用法庭。”The M/V“Louisa”Case（SaintVincentand the Grenadinesv.King dom of Spain），ITLOS，Judgment of 28 M ay 2013（www.itlos.org），paras.151-152.本文的目的在于说明，即使在不涉及第281条适用的前提下，本案法庭关于第283条的解释和适用仍存在诸多问题。

二、仲裁法庭对第283条的解释

本案仲裁法庭关于第283条第1款的解释可归纳为以下几个主要方面。

第一，关于交换意见义务的内容，法庭采纳了2015年“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”（毛里求斯诉英国）和“北极日出号仲裁案”（荷兰诉俄罗斯）中的仲裁法庭的观点，④The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.333.即第283条第1款“要求各方就解决争端的方法进行一些意见交换”，⑤In the M atterof the ChagosM arine Protected Area Arbitration before an Arbitral Tribunalconstituted underAnnex VIIof the United Nations Convention on the Law of the Sea between the Republic of Mauritius and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland（www.pca-cpa.org），Award of 18 March 2015，para.383.而并“不要求各方就争端的主题事项进行谈判”。⑥In the M atter of the A rctic Sunrise Arbitration before an A rbitral Tribunal constituted under Annex V II to the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea between the Kingdom of the Netherlandsand the Russian Federation（www.pca-cpa.org），Award on the Merits，14 August 2015，para.151.

第二，关于交换意见义务的履行方式，法庭强调不能将各方间关于程序和实质问题的外交通信和交涉截然分开，因为“除了很少的例外，面临迫切争端的各国将不会在它们的通信中区分两者。”⑦The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.332.而且，法庭认为：“阐述当事各方对它们之间的实质问题的观点的通信可能十分有助于澄清它们各自关于争端应当如何或不应当如何解决的观点。有关解决方式的建议必然会涉及对实质的一些讨论。”⑧Ibid.由此，法庭似乎不仅认为当事国不需要专门单独地就争端解决方法进行意见交换，而且认为即使有关争端实质问题的意见交换也可能有助于第283条义务的履行。

第三，关于交换意见义务的履行时间，法庭表示它“接受可能发生这样的情况，即各方就一个争端的解决全面交换了意见，不料在提起仲裁程序前该争端有了进一步的发展，或者发生了其他相关的争端”，但随后又表示“法庭不需要明确地决定第283条对此种情况的适用”。⑨Ibid.，para.337.

第四，关于交换意见义务的履行完毕，法庭指出：“各方已经交换了意见且未能就解决它们之间的争端的方法达成协议，法庭认为第283条已经得到满足。各方间广泛的通信记录，包括频繁的双边协商，证明中国知道各方间分歧的事项，因此中国并不会对菲律宾提起仲裁的决定感到意外。各方探讨了彼此可以接受的解决方式，但是没有找到。此后，牢固确立的是，菲律宾‘没有义务继续交换意见，当它认为达成协议的可能性已经用尽时’”。①Ibid.，para.343.

关于上述法庭有关第283条的解释及其在本案中的影响，需要指出以下几点。首先，虽然第283条第1款明确指明争端各方应“就以谈判或其他和平方法解决争端一事”交换意见，但围绕第283条的意图却存在着某些“不确定性”。②Ibid.，para.332.而如同法庭所指出的，这也直接反映在菲律宾在本案的诉状和管辖权庭审发言中关于该问题的表述的“差异”上③Ibid.，para.326.。导致此种差异的一个重要原因是“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”的裁决。2015年3月“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”法庭在其裁决中明确表示：“第283条要求各方就解决它们争端的方法交换意见；它不要求各方实际上进行谈判或其他形式的和平解决。……不能将第283条理解为一项就争端实质进行谈判的义务。”④Chagos M arine Protected A rea Arbitration，para.378.2015年7月“南海仲裁案”管辖权庭审前，法庭邀请各方回答如下问题：第283条要求各方就争端的实质问题还是就争端的解决方法交换意见？⑤See the Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.328.在随后的管辖权庭审中，菲律宾表示：“在‘查戈斯群岛案’之前我们可能回答第283条要求就争端的实质问题交换意见。这可以从国际海洋法法庭和附件七法庭之前根据各方就争端的实质问题交换意见而裁定满足了该条的判例中推导出来。”⑥The Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Adm issibility，Transcript（Day 2），pp.25-26.但菲律宾同时表示不对“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”关于第283条的解释持异议，而是辩称“无论第283条要求就解决争端的方法、争端的实质问题，还是这两者，交换意见，菲律宾在本案中均满足了这些要求”。⑦Ibid.，p.26.显然，菲律宾并未正面回答法庭的问题。然而，从菲律宾上述发言中可以推断，菲律宾在2015年“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”的裁决发布之前，由此包括在其2014年的诉状（目前尚未公布）中，认为第283条要求就争端的实质问题交换意见。显然，此种对于第283条的理解并不符合本案法庭的上述观点，因此在这个意义上讲是不正确的。那么，一方如何能够按照一种对公约规定不正确的理解而满足该规定的要求呢？不仅如此，即使在管辖权的庭审中，菲律宾律师在论证第283条时仍以较长的篇幅着重描述了各方关于争端实质问题的意见交换。⑧Ibid.，pp.28-35.虽然期间也论及了关于解决争端方法的意见交换，但仅提到双方1995年和1998年的两次磋商，以及声称2014年中国的立场文件本身就证明已经进行了意见交换。⑨Ibid.，pp.26-28.然而，就是在菲律宾如此论证的情况下，法庭却最终得出了“双方已经按照公约283条的要求交换了意见”的裁决。法庭的定的英文本则要求这些规定清楚地表明，当一个案件中存在数个争端时，第283条要求就各个争端的解决交换意见，而无论它们之间是否“相关”。而且，任何按照第283条第1款的意见交换，都应在“发生争端”后进行。这样，虽然各方可能就它们之间的一个问题进行了广泛讨论，但是在该问题成为“争端”后，之前的讨论并不能豁免各方对交换意见义务的履行。就本案而言，法庭旋即指出它“不需要明确地决定第283条对此种情况的适用，因为记录显示一个重要理由是，分散在双方关于实质问题的讨论中的评论“清楚地表明各方讨论了……它们之间的争端的解决方式”。①The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.334.

其次，关于交换意见义务的履行时间，第283条第1款规定：“如果缔约国之间对本公约的解释或适用发生争端，争端各方应迅速……交换意见。”该款的规定清楚地表明，交换意见应在“发生争端”后进行。如此，“发生争端”是查看交换意见的义务是否履行的时间起点。而本案法庭提出了一个值得注意的观点，即“各方就一个争端的解决全面交换了意见，不料在提起仲裁程序前该争端有了进一步的发展，或者发生了其他相关的争端”。该表述的含义并不十分清楚。②相关表述的原文为“The Tribunal［…］accepts that it may occur that parties w ill comprehensively exchange views on the settlement of a dispute only to have that dispute develop further，or other related disputes arise，prior to the commencement of arbitral proceedings”。The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.337.菲律宾在管辖权庭审中曾提出不需要就每个诉求的实质问题交换意见，而只要就争端的一般性事项交换意见即可满足第283条的要求。③The Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Adm issibility，Transcript（Day 2），pp.34-35.如果法庭这一表述的意思是，假设各方就一个争端的解决全面交换过意见，即使在将该争端提交仲裁程序前发生了其他相关的争端，也不需要就该“相关的争端”交换意见的话，那么该观点是没有公约依据的。公约第283条要求各方就“解决争端一事交换意见”，而该规各方在菲律宾提起本仲裁前一直持续地就解决它们之间的争端的方法交换意见”。④The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.337.但是该表示本身亦未清楚地说明法庭是否将其上述观点适用于本案。倘若法庭的意思是它并未将上述观点适用于本案话，那么法庭为何要作此既含混不清同时又无实际意义的表述呢？

再次，法庭在裁判菲律宾已履行完毕第283条的义务时，除了认为各方就争端的解决方法交换了意见外，还提及两点：第一，各方间的交涉记录“证明中国知道各方间分歧的事项，因此中国并不会对菲律宾提起仲裁的决定感到意外”；第二，援引国际海洋法法庭的观点，即“当一当事国断定达成协议的可能性已经用尽时，它就没有义务继续交换意见”。⑤Ibid.，para.343.关于第一点，虽然法庭没有说明，但是该观点明显来自“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”的裁决中的如下表述：“第283条……目的在于确保一国不会被完全出其不意地带入强制程序。……第283条要求争端的发生有足够的清晰度，即各方意识到关于该问题它们意见分歧”。⑥Chagos M arine Protected A rea，para.382.菲律宾主张其满足了该“标准”。⑦The Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Adm issibility，Transcript（Day 2），p.36.然而，将第283条的目的解释为仅仅使当事方意识到存在争端显然不符合该条的字面规定。关于第二点，国际海洋法法庭的这一观点最早出现在2001年“莫克斯工厂案”（爱尔兰诉英国）（临时措施）中，①The MOX Plant Case（Ireland v.United Kingdom），ITLOS，Request for Provisional Measures，Order of 3 December 2001（www.itlos.org），reprinted in 41 ILM 405（2002），para.60.后在2003年“围海造地案”（马来西亚诉新加坡）（临时措施）中被引用。②LandReclamation by Singapore in and around the Straitsof Johor（Malaysia v.Singapore），ITLOS，Request for Provisional Measures，Order of 8 October 2003（www.itlos.org），para.47.菲律宾在管辖权庭审中提出交换意见的义务为当事国设置了“不太重的负担”并以马来西亚在“围海造地案”如何看似轻易地满足了该义务为例。③The Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Adm issibility，Transcript（Day 2），p.25.然而，本案与“围海造地案”的情况截然不同。马来西亚在提起仲裁程序前曾几次向新加坡提议讨论相关争端，但均遭到新加坡的拒绝。④See Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor，paras.39-40.相反，中国在本案发生前曾多次向菲律宾提出磋商的建议，但菲律宾对此未予以回应。⑤参见2014年12月7日《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》（www.gov.cn/xinwen/2014-12/07/content_2787663.htm），第48段。更为严重的问题是，国际海洋法法庭的标准与“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”法庭的标准并不一致，而是说应用尽“达成协议的可能性”。由此，本案法庭将这两个并不协调的标准放在一起作为履行第283条义务的标准的做法显然不妥当。

三、仲裁法庭对第283条的适用

本案法庭在审查第283条的义务是否得到满足时考虑了中菲1995年和1998年的两轮双边协商、2002年《南海各方行为宣言》第4款，以及两国2012年的交涉情况。首先需要指出的是，就证据而言，法庭大量援引了菲律宾关于双方磋商的内部记录。法庭在一个注释中承认这样的记录“较联合准备的记录而言权威性较低”，但同时认为这些记录“的确具有证据价值，因为它们与有关的事件同时，而且是按照菲律宾通常的外交实践准备的”。⑥The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，p.115，note 303.然而，对于当事一方单方制作的磋商记录，其准确性终究是不免令人担心的。

关于1995年和1998年的中菲磋商，菲律宾虽然在管辖权庭审中在讨论交换意见的义务时曾经提及，但是着重于1998年两国的一份联合新闻公报，其中规定双方承诺根据公认的国际法原则，包括公约，和平解决相关争议。⑦See the Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Admissibility，Transcript（Day 2），p.27.至于1995年的磋商，则是自“早在1995年8月”（As farback asAugust 1995）谈起。⑧The Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Adm issibility，Transcript（Day 1），p.19.然而，法庭在裁决中却主要引用了菲律宾制作的1995年3月20日两国磋商的记录摘要，并且认为：“这些磋商的确包括了就解决双方当时的争端的方法交换意见”。⑨The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.334.然而，中菲两国分别于1996年和1984年批准公约。这样，在1996年之前公约在两国之间并不适用。由于交换意见义务的前提是“缔约国之间对本公约的解释或适用发生争端”，因此从严格意义上来讲，1995年的磋商与第283条的适用应当无关。

关于2002年《南海各方行为宣言》第4款，虽然菲律宾在管辖权庭审中声称2014年中国的立场文件本身就证明已经进行了意见交换，但是在讨论第283条时并未专门提及该宣言。法庭指出，虽然它已经裁定《南海各方行为宣言》不构成“一个有法律拘束力的协定”，但认为“DOC本身，连同缔结一个进一步的行为准则的讨论，代表了就解决各方争端的方法的意见交换。”①Ibid.，para.335.法庭在注释中引用了1999年12月21日的一份菲律宾内部文件作为证据

。②Ibid.，p.116，note 307.显然，法庭采纳了菲律宾的上述观点。《南海各方行为宣言》第4款规定：“有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。”然而，如果认为该款代表了某种交换意见的话，那么其规定清楚地表明各方不仅进行了意见交换，而且就争端的解决方法达成了协议，即“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判”解决争端。同样的，就上述法庭提及的1995年3月两国磋商的结果而言，虽然法庭未提及，但是“双方一致认为应以和平方式通过双边谈判解决分歧”。③参见“钱其琛会见菲律宾副外长”，《人民日报》1995年3月23日第4版。法庭如何能将这些以及双方在其他双边文件中类似的明确表态作为证据而得出“各方已经交换了意见且未能就解决它们之间的争端的方法达成协议”的结论④The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.343.呢？

关于两国2012年的交涉，菲律宾在管辖权庭审中在讨论第283条时并未提及它们。而法庭在裁决中大段引用了菲律宾关于2012年1月14日两国间磋商的记录。⑤Ibid.，paras.337-339.此外法庭还提到2012年4月两国关于黄岩岛问题的照会。⑥Ibid.，paras.340-341.法庭的结论是：“就2012年的交换意见整体而言，法庭确信各方已经明白无误地就解决菲律宾在本案中提出的它们之间的各项争端的可能的方法交换了意见。当然这些交换没有达成协议。菲律宾喜欢包括其他东盟国家的多边谈判或将各方间的争端提交公约中设想的一种第三方机制。而中国则坚持只能考虑双边谈判。同样的处理方法上的分歧也反映在各方间之前的意见交换中。”⑦Ibid.，para.342.首先，法庭关于“同样的处理方法上的分歧也反映在各方间之前的意见交换中”的表述造成一种两国从未就解决它们之间的南海争端的方法达成共识的错觉，与上述《南海各方行为宣言》第4款以及两国间的其他一些联合声明不符，因此是不恰当的。其次，虽然法庭详细抄录了各方2012年的两次交涉情况，但是它们并不足以支撑法庭关于“各方已经明白无误地就解决菲律宾在本案中提出的它们之间的各项争端的可能的方法交换了意见”的论断。法庭之前曾暗示中菲1995年和1998年的双边协商以及2002年《南海各方行为宣言》不足以履行交换意见的义务，因为当时“菲律宾向法庭提出的各项争端的关键部分尚未发生。特别是，中国尚未提出其2009年5月7日的照会，而且也未进行大部分菲律宾在其第8-14项诉求中质疑的活动。”①Ibid.，para.336.按照该时间标准，截至2012年4月（法庭在得出交换意见义务已经满足结论前提及的最后一次交涉），是否菲律宾向法庭提出的各项争端均已发生了呢？答案是否定的。一个最明显的例子是，菲律宾关于仁爱礁的第14项诉求事关一个中国“在仲裁开始后……在仁爱礁的活动”的争端。②Ibid.，para.147更为关键的是，各方是否如法庭所声称的那样“已经明白无误地就解决菲律宾在本案中提出的它们之间的各项争端的可能的方法交换了意见”了呢？在这方面，法庭的仲裁员在管辖权庭审中曾向菲律宾律师提出如下问题：“你是否同意第283条要求争端各方不仅就争端的一些方面交换意见，而且为各方设置了为‘以谈判或其他和平方法’解决争端的目的明示地——我强调‘明示地’——交换意见的义务呢？”并要求菲律宾律师根据上述理解就中国主张未进行意见交换，特别是就海上地形的权利问题作出评论。③The Philippines v.China，Hearing on Jurisdiction and Adm issibility，Transcript（Day 3），pp.62-63.而法庭在裁决中也坦承：“菲律宾第3、4、6、7项诉求反映了一个有关海上地形的地位以及南海中的海洋权利的来源的争端。……在这方面，各方似乎极少就具体的个体地形交换意见”。④The Philippines v.China，Award on Jurisdiction，para.169.虽然法庭这里指的是就争端的实质问题交换意见的情况，但鉴于争端的发生是履行第283条义务的起点，由此可以推断各方关于解决这些争端的方法的意见交换可能就更加稀少了。

四、结论

本文初步分析了“南海仲裁案”法庭在其管辖权裁决中关于公约第283条的解释和适用。整体而言，本案法庭延续了之前国际法庭关于第283条的宽松认识，同时似乎更有过之，因为它试图突破“发生争端”这一时间要素对履行交换意见义务的制约，而暗示争端发生之前的交涉也可构成对交换意见义务的履行。截至目前，从未有公约项下的法庭裁定当事一方在诉诸公约规定的程序之前未满足第283条中的交换意见义务。此一事实恰恰说明目前国际法庭对第283条的宽松处理方式可能是不正确的，因为这样做的实际效果导致该条的规定形同虚设。就本案法庭目前已经公开的材料而言，菲律宾关于第283条义务的论证显然是有问题的，因为它将重点放在对争端的实质内容而非解决方法的讨论上。而就本案法庭自己对第283条的适用而言，它没有提供足够的理由来支撑其关于“各方已经明白无误地就解决菲律宾在本案中提出的它们之间的各项争端的可能的方法交换了意见”的结论。

●作者信息：高健军，中国政法大学国际法学院教授，“国家领土主权与海洋权益协同创新中心”研究员；湖北武汉430072。

●责任编辑：匡增军

The Interpretation and Application of Article 283 of the LOS Convention by the Tribunal in the Philippines v.China Case

GAO Jianjun（China University of Political Science and Law）

The paper analyzes the interpretation and application of Article 283 of the LOS Convention by the Arbitral Tribunal in the Philippines v.China case，and notes that there are some problems and defects in the Award.The paper tries to argue that the Tribunal failed to provide sufficient reasons to support its conclusion that the Parties have unequivocally exchanged views regarding the means of settling the disputes that the Philippines presented in the case.

the Philippines v.China，Article 283 of the LOS Convention，settlement of disputes