海峡两岸海洋事务合作的治理转向

叶正国

海峡两岸海洋事务合作的治理转向

叶正国

两岸海洋事务合作如要超越政治结构化困境，规避“主权——治权”难题，必须转向合作治理。海洋事务合作治理是两岸合作治理的重要组成部分，也是全球海洋治理的一部分，更是两岸海洋事务合作实践的产物，在本质上是两岸公权力机关和私主体共同参与海洋事务合作的制度安排，有效性与合法性是基石。两岸海洋事务合作应构建以内部机制为核心的开放式多层复合治理结构，包括治理框架的双轨制、治理进程的差序化、治理模式的多元化和治理主体的网络化。

两岸关系；合作治理；政治定位；海洋事务；国际空间

海洋是两岸联结的地理纽带，海洋事务是两岸合作的重要领域，正是民间交往衍生的海上问题开启了两岸合作进程。两岸海洋事务合作可以整合海洋资源，维护国家领土主权和海洋权益，增进两岸政治互信和国家认同。然而，政治结构化分歧是两岸海洋事务合作的现实困境，海洋事务议题在台湾岛内已经出现了泛政治化趋势。两岸应基于共同政治基础将治理尤其是合作治理融入海洋事务合作过程，重塑两岸海洋事务合作机制。这既是一种解释视角和分析工具，也是一种方法论和认识论取向，更是两岸合作的基本样态和实践趋向，起着思维转向、价值导向和规范架构等作用。

一、形成中的两岸合作治理

施密特认为：“实际权力和法律上的最高权力的关系是主权概念中的一个基本问题。所有的难题都在于此。”①[德]卡尔·施密特：《政治的概念》，刘宗坤等译，上海：上海人民出版社2003年，第16页。主权和“治权”问题是两岸关系的元问题，两岸基于“九二共识”可以暂时搁置主权问题，但“治权”问题却充满争议。治权是嵌入中国语境的政治表述，并没有确切的定义，有学者认为治权就是“管辖权”（jurisdiction）②刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，《台湾研究集刊》2009年第4期，第1页。，有学者认为治权就是高度自治权③王邦佐、王沪宁：《从“一国两制”看主权和治权的关系》，《政治学研究》1985年第2期，第12页。，有学者认为治权和主权之间是交叉关系④王英津：《论两岸关系研究中“主权——治权”分析框架的缺陷及替代方案（上）》，《中国评论》2014年6月号。，也有学者认为治权作为政府统治的权力缺乏充足的理论论证和实践支持①伍俐斌：《试析两岸关系中的“治权”概念》，《台湾研究》2014年第3期，第9页。。根据实践话语理论，语言是权力关系的一种工具或媒介，语言交流并不是纯粹的沟通行为，而总是涉及到被授予特定社会权威的言说者与在不同程度上认可这一权威的听众之间结构复杂的历史性权力关系网，语言关系总是由符号权力的关系，而符号权力是一种构建现实的权力。②[法]布迪厄、[美]华康德：《实践与反思：反思社会学导引》，李猛、李康译，北京：中央编译出版社2004年，第190−200页。因此，“治权”的模糊性主要是政治立场问题决定的，具体含义根据不同场景确定。大陆官方迄今并没有承认“主权——治权”的表述，在实践中坚持“主权始终统一，‘治权’需要协商”的原则。因为政治统一性关键在于主权者的代表性，主权者、宪政安排和统治机关形塑了政治统一性，在两岸问题上“治权”是基于主权衍生出来的事务性管辖权，是国家主权的外在体现，主权和治权具有同一性，主权是根本，治权是表现。换言之，治权归属于主权，主权体现于治权，治权与主权行使权之间相互交叉。③陈鸿惠：《邓小平关于主权与治权的重要观点》，《中国评论》2014年第12号。主权和治权话语的提出是台湾试图以“权力”问题为名来解决两岸交往中的“主体”问题，实质上仍然坚持传统哲学的“主体性”来思考两岸关系，将双方进行主次或主客体分割维持名分秩序。如果大陆接受台湾的治权话语就会固化两岸关系，为“中华民国”的存在背书，拓展台湾当局的“外交关系”，最终损害国家的主权统一。④李秘：《台湾“治权”问题论析》，《中国评论》2014年5月号。因此，“主权——治权”话语存在着内在张力，台湾一方面在很多场合尤其是国际社会上充分利用它构筑两岸政策话语，从而凸显台湾的主体性和“中华民国”的存在。例如，2011年5月马英九在出席“世界国际法学会亚太区域会议”时表示：“台湾无法、也不会承认大陆的主权，但也不应、更不会否认大陆当局在大陆有效实行统治权的事实。”⑤《马总统出席“2011年世界国际法学会亚太区域会议”开幕典礼》，http://www.mac.gov.tw/ct.asp?x Item=95340& ctNode=5628&mp=1&xqxCat=2011，登录时间：2014年11月12日。另一方面在实践中却不想解决两岸政治关系定位问题，一直不与大陆签订和平协议和建立军事安全互信机制。因此，“主权统一、治权分立”并不容纳于现有的国家理论、制度和实践，无法打破两岸政治僵局，两岸在各个领域交流与合作面临诸多政治难题，台湾内部无法凝聚共识而逐渐民粹化、政治化，致使台湾当局的两岸政策左支右绌。随着两岸关系逐渐走向深水区，两岸各领域合作必须面对主权和治权的问题，完全压制或搁置并非良策，但笼统接受会带来不可预料的后果。

治权话语的模糊性使得两岸合作的政治难题一时难以解决，治理话语就逐渐引入两岸合作实践。治理话语在全球的兴起是缘于新自由主义的政策影响力，主要特点是灵活性、多元性、弹性化和回应性的治理模式，是对政府管制和市场竞争的功能和原则的重新界定，改变了政策议程和规制工具。根据不同的理论和标准，人们对治理的理解不同，产生了不同的治理方式、治理目标和治理工具，如网络治理、互惠治理、协同治理和整体治理，等等。其中，合作治理（Collaborative Governance）是为解决跨区域跨部门公共问题而提出的一种新型治理模式，主要是行政事务管辖边界越来越模糊，技术的发展使交通和信息等传递速度加快，传统基于地域和部门边界的单一管治模式不能解决所有问题。一般说来，合作治理是为了实现公共目的，公共部门、社会组织和个人等主体共同参与公共政策制定和管理的过程和结构。①Kirk Emerson:"An Integrative Framework for Collaborative Governance",Vol.22.Issue 1.p.5.整体上说，合作治理追求整体性治理和网络化治理，重视平等的集体协商，以追求共识为导向，避免因部门利益造成的管治实效低下问题。②蔡岚：《合作治理：现状和前景》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2013年第3期，第41页。合作治理并不是一种正式制度，而是基于对多元性的认识，将不同主体的行为及其过程，整合在一个共同的大过程中，通过不同主体间的协调进行持续互动，最终实现绩效的最大化。换言之，合作治理面对目标共存甚至存在冲突的情况，依赖于非同质的多元主体作用的发挥；体现在治理网络的整体均衡，要求每一个治理者具有较强的自治能力，能够自我约束和外向约束；依循规则的参与，以透明的、开放的、平等的和多元的沟通方式代替层级式、单向的、决策性和封闭式的监管模式，趋向网络形态的合作秩序，其水平取决于整体的沟通、协调和包容能力。③敬乂嘉：《合作治理：再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社2009年，第171页。结构选择理论从政治因素的角度看待制度安排，认为政治和分配因素会影响合作治理的产生和发展，如果基于政治和分配因素进行制度性安排，大部分政治问题是可以在合作治理中解决的，使各政治团体获得更多利益。④Eliza lee:"The New Public ManagementReform and Governance in Asian NICs:A Comparison of Hong Kong and Singa−pore"Vol.19.Issue4,pp.531−689.

随着两岸关系不断深入发展，两岸交往的模式逐渐改变。政治问题制约着两岸交往的深度和广度，在政治问题没有解决前，可以通过合作治理来规避政治分歧，共同推进交往进程。⑤周叶中、祝捷：《两岸治理：一个形成中的结构》，《法学评论》2010年第6期，第10页。合作治理可以搁置两岸交往与合作过程中的政治争议，提高公众参与度，建立一种能够表达各自立场的结构，让各个社会阶层或群体都能够表达利益诉求。借此，所谓两岸合作治理是指公权力部门、社会组织和个人共同参与的，基于共同利益平等协商，以共识为导向，旨在推动公共事务的共同决策和执行及其制度安排。两岸合作治理并没有形成固定的制度模式或组织模式，而是基于共同协商而形成的一种合作关系，包括公权力机制和非公权力机制，二者处于一种平等的非对称关系中。需要说明的是，两岸合作治理不仅是一种管理手段和机制，也是一种化解两岸主权和“治权”之争的权力结构安排，更是一种价值取向甚至是理念选择，融合了多元、平等、共治和参与等观念，符合现代社会的发展要求。因此，两岸合作治理是开放式多层复合治理模式，个人、各种组织、公权力机关等多元主体在合法性框架下通过多形式、多维度和多层面参与议题的协商、制定和实施，从而形成的被共同接受的模式或结构，应两岸治理的内在机理及其规律，进而形成以合作为方式和以目标为导向的多层次、多结构、多要素的治理体系。其中，“多层”既包括治理主体的多层次性，又包括治理结构的多层次，区分议题设定、决策和实施等阶段；复合则指合作治理机制和治理体系的交叠多样性。

两岸合作治理是一个结构和过程，核心是避免陷入“主权——治权”纷争，在国家未统一的特殊情况下共同合作，构筑两岸的信任机制，实现民众根本利益的最大化，以建构彼此的国家认同。①张亚中：《全球化与两岸统合》，台北：联经出版事业股份有限公司2003年，第233页。这需要在两岸间配置治理权能，既包括两岸内各自不同主体的关系，也包括两岸间不同治理主体的关系，还包括国际环境与两岸内部治理的相互影响。因此，从根本上说两岸合作治理以“一个中国”为原则达成互惠的共识，通过正式和非正式制度安排协商不同主体之间的关系，参与处理共同事务，从而维护和实现两岸的共同利益。在这个过程中构建完善的民众意见表达和反馈机制，由公权力机关和民众对共同关注问题进行协商。这些都需要两岸合作治理结构的完善、构建合作机构、明确合作目标，并将其实体化、具体化和制度化，建立多领域、多范围和多层次的治理结构。可以说，两岸治理结构是两岸治理的表现形式，两岸合作治理则是两岸治理结构的内容。②赵忠龙：《论公司治理的概念与实现》，《法学家》2013年第3期，第97页。

二、两岸海洋事务合作治理的演绎及生成

两岸可以将海洋事务纳入合作治理框架中，建构以法治为中心，以共识为导向和以合作为方式的多层次、多结构、多要素治理结构。这样既避免政治问题的争议，又可以推进两岸海洋事务合作的进程。

（一）海洋治理的产生与发展

海洋治理（Ocean Governance）早在20世纪90年代就开始被欧美学术界使用，随之很多学术刊物、学术会议和学术团体以此命名。如美国在1991年建立了“海洋治理研究会”（TheOcean Governance Study Group），目的是对美国海洋治理的现状进行研究并提出建议。海洋治理的提出主要是因为传统以政府部门政策和规划对海洋事务进行专业管理，但海洋事务具有整体性和不确定性，各个部门因为利益、观念和目的等经常产生政策、管辖权甚至利益冲突，各个团体对政府制定的政策产生不满而无处表达。

随着人类对陆地资源利用的枯竭，从20世纪60年代和70年代开始各国将目光转向海洋，1994年《联合国海洋法公约》的生效引起了国际海洋资源的重新分配，不同国家和地区因为历史、文化和利益等在海洋事务领域存在冲突。随着人类对海洋逐渐深化开发，海运活动、海洋矿物探勘与开发、海洋肥沃化、海洋酸化、海底电缆管道铺设，以及海洋废弃物、外来入侵物种、气候变迁与海洋噪音等问题不断凸显，这些问题具有整体性，只有通过各国的协调与合作才能解决。虽然《联合国海洋法公约》对国际海洋秩序进行了规范，但很多海洋事务具有跨国界、超国家和多层次等特征，单一的国家和地区、部门、专业难以应对海洋全球性的危机和挑战，需要整个国际社会共同应对。在联合国体系和非国家行动者等多元主体的参与下，国际海洋事务逐渐呈现出全球治理的趋向。这些促使各国在海洋事务上形成强化合作的共识，进而实现全球海洋治理。因此，全球海洋治理是指通过国际海洋规则与实践平衡海洋资源等的使用和分配，解决海洋利益之间的冲突，缓解相互依赖的参与者的集体行动问题。①Robert L.Friedheim,"Ocean Governance at them illennium:wherewe have been−wherewe should go",,Vol.42,Issue 9,1999.全球海洋治理除了各个国家积极参与外，还需要发挥国际组织的作用，联合国是全球海洋治理的主要主体，联合国机制发挥着重要作用。②Elisabeth M ann BorgeseHalifx:N.S..Centre for Foreign Policy Studies, Dalhousie University,1995,p.246.当然，其他国际组织也在不断推进国际海洋治理，例如欧盟和 WTO对全球海洋治理的作用也不可小觑。③2007年10月10日欧盟执委会发布了蓝皮书《欧盟的整合性海洋政策》（An IntegratedMaritime Policy for the European Union）及其附随的行动计划《执委会职员工作文件》（Comm ission Staff Working Document）作为欧盟各成员国的海洋政策指导文件，欧盟在该政策的指导下陆续制定了一系列具有法律约束力的指令和法规，尤其是2008年6月17日公布的《海洋策略架构指令》要求欧盟各成员国于2010年7月15日前将其纳入国内法和2011年11月30日发布的第1225/2011号法规要求建立一个支持整合性海洋政策进一步发展的方案；在2008年将原来的“渔业暨海洋事务总署”改为“海洋事务暨渔业总署”。海洋治理或全球海洋治理具有一定的法律依据，在海洋领土主权争端一时难以解决的情况下，也可以先行进行共同开发，对不同的海洋事务按照先易后难的原则分阶段处理，推进全方位务实合作，促进各国在海洋事务领域保持密切对话和沟通，最终形成良性互动、合作共赢局面。

（二）趋向合作治理的两岸海洋事务

两岸60多年来海洋事务关系的发展历程，对构建两岸海洋事务合作治理机制具有重要意义。总体上说，两岸海洋事务合作分为以下几个阶段：

1、两岸海洋事务合作的接触期（1990年9月—2000年5月）

1987年台湾当局开放探亲，随着两岸交流衍生出了很多偷渡、走私、劫船等问题不断冲击台湾的“不接触、不谈判”政策，尤其是1990年7、8月份大陆渔船“闽平渔5540号”和“闽平渔5202号”被台湾海巡部门抓获，以不人道的方式遣返大陆渔民，造成46死的结局，引起了大陆的强烈谴责和国际社会的关注。在这种背景下，台湾当局为解决大陆人员的遣返问题通过红十字会与大陆商谈，后在1990年9月11日至13日，中国红十字会总干事韩长林等与台湾红十字会秘书长陈长文等对海上遣返议题进行了协商，达成《海峡两岸红十字组织在金门商谈达成有关海上遣返协议》，这是两岸分隔以来签署的首份事务性协议，标志着两岸关系已经进入象征性的解冻期。④《“闽平渔5540号”事件》，http://www.huaxia.com/lasd/twzlk/zzsj/2003/06/475150.htm l，登录时间：2014年10月27日。

蒋经国去世后台湾内部政治生态发生了变化。1991年海基会和国台办在北京商谈“两岸共同防制海上犯罪”的程序性问题相关事宜，当时大陆的代表唐树备以国台办副主任的身份出席。1992年确立“九二共识”作为两岸海洋事务合作的基石，汪辜会谈主张在南海议题上进行两岸合作。1993年《汪辜会谈共同协议》就准备在当年对“有关共同打击海上走私、抢劫等犯罪活动问题”、“协商两岸海上渔事纠纷之处理”等议题进行事务性协商。民间的海洋事务交流开始兴起，1991年国家海洋局第二研究所的苏纪兰教授、台湾大学研究所的庄文思教授和美国佛罗里达州立大学的薛亚教授共同发起在杭州举办首届“海峡两岸海洋科学研讨会”，这是两岸科学界最早的民间学术交流平台。①截至2015年，海峡两岸海洋科学研讨会已经举办了十一届，成为两岸海洋科技交流的重要平台之一。台湾1993年颁布了“两岸人民关系条例”，对涉及大陆人员的海洋执法进行了规定。1998年成立的农委会渔业署主要就是为了解决两岸的渔事纠纷、海上渔船交易、雇佣大陆渔工和大陆渔船“越境”等问题。

1996年8月交通部颁布的《台湾海峡两岸间航运管理办法》，单方面规定了两岸直航的基本事项，而台湾则以“境外转运中心”避开主权争议。1997年4月，福州、厦门和高雄间的海上试点直航开始运行，两岸资本的船公司使用方便旗船经高雄港转运外贸中转货物。同年，海基会与海协会委托的香港船东协会协商1997年香港回归后的“台港航运问题”。1998年3月，两岸定期集装箱班轮航线开通，运输两岸货物的船舶经第三地换单不换船航行两岸港口。此外，两岸在偷渡、海上救助和渔业等领域逐渐接触，如1999年2月1日澎湖县“县长”赖峰伟打算派人到大陆，要求大陆约束和取缔渔船在澎湖海域使用滚轮式拖网作业等严重破坏海洋生态环境的行为。

这一时期，随着两岸关系的解冻，海洋事务合作主要以低敏感度的相关事务性议题为主，两会成为两岸海洋事务合作的主要联系主体，既有单方行动也有双方对话。

2、两岸海洋事务合作的波折期（2000年5月—2008年5月）

2000年前后两岸开始重视海洋，两岸各自对海洋事务的重视并没有推进两岸海洋事务合作的进程。台湾认为海洋事务涉及到公权力行使，具有一定程度的政治性，海基会是唯一获得授权的民间团体，两岸可以就任何议题坐下来谈，但大陆采取“听其言，观其行”的政策，并没有恢复两会管道，改用“行业对行业、民间对民间”的模式。台湾对此以“两岸人民关系条例”的授权条款否认民间团体的协商成果，如2006年大陆宣布已经与中国两岸渔业发展协会、台湾地区渔业福利发展协会和中华国际渔业观光协会等团体就渔业劳工合作等问题经协商后达成共识，可以由两岸民间渔业组织签署相关协议，但台湾方面以没有授权为由拒绝。两岸海洋事务合作随台湾内部的政治环境发生变化，一方面两岸海洋事务合作的需求不断上涨，尤其是加入WTO使两岸三通不能回避；另一方面台湾内部政治分歧不断阻碍两岸海洋事务合作。当然，台湾单方面的政策和法律制定，实现了“小三通”。

这一时期，大陆极力推动两岸海运事业的发展，颁布了很多政策支持，而台湾当局不断制造各种分歧，阻碍两岸海洋事务合作。两岸在海洋事务领域的官方交往渠道中断，民间渠道仍然在不断推进。这充分说明台湾内部政治生态对两岸海洋事务合作影响非常大，是两岸关系冷热的晴雨表。

3、两岸海洋事务合作的制度化时期（2008年5月——）

马英九于2008年5月20日上任后，两岸关系在“九二共识”基础上快速发展，两岸海洋事务相关的交流和协商逐渐提上议事日程，管道不断多元化。两会机制的制度化对话机制得以恢复，迄今已经签署了21份两会协议，其中很多涉及到海洋事务合作，相关制度化机制不断完善。2008年11月《海峡两岸海运协议》等生效，2008年11月15日海峡两岸首航开始，大陆方面总共有63个港口（其中有48个海港，15个河港），随后增加至72个直航港口，台湾方面开放的港口为13个，两岸在货物和人员往来等方面不断改进。随后在执行过程中，双方就几项攸关台湾地区经济发展动力的议题进行了积极的沟通，推动两岸船舶运输和车辆互通，简化通关作业程序，发展海运快递等业务。2009年农业部渔业局局长李建华访问台湾“农委会渔业署”达成两岸渔业合作共识，《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》生效后两岸同意在符合双方各自雇佣渔船船员规定的前提下进行近海和远洋渔船劳务合作，并采取了不同的管理方式。台湾方面对此持“境外雇佣、境外作业、过境暂制”的政策，雇佣大陆船员需要通过台湾的中介机构向大陆经营公司要求外派，双方签订劳务合作合同，渔船和船员也要签订相关合同，经营主体承担连带责任。2010年成立代表公权力机关背景的“两岸渔业合作基金会”。2009年《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签署后，两岸设立了联系窗口，建立了海上治安动态通报、合作打击海上违法犯罪、联合开展海上救助处突、常态化互访交流等警务合作机制。如2009年4月在西印度洋遭索马里海盗挟持的台湾远洋渔船“稳发161号”，经大陆多方协助，颜胜男等28名船员返回高雄港。①《曾遭索马里海盗挟持台湾渔船船长谈大陆军舰接护》，http://www.chinanew s.com/tw/tw−msw x/new s/2010/ 03−06/2155362.shtm l，登录时间：2014年11月28日。

这一时期，两岸通过公权力直接沟通、国共交流合作平台、地方政府交流和民间团体合作等方式先行达成两岸海洋事务共识，两岸海洋事务合作治理逐渐呈多元管道并行、齐头并进的趋势。

（三）两岸海洋事务合作治理的界定及类型

两岸海洋治理与两岸关系和平发展存在很大关系，是从隔绝甚至敌对走向合作与共融的过程。②徐铭谦：《两岸海洋治理六十年回顾与展望》，http://pal.csie.ntu.edu.tw/~xflash96/policy/sites/default/files/page/ Retrospective60years.pdf，登录时间：2015年1月28日。两岸在海洋事务上存在着大量跨界的利益，面临着共同的问题、共同的风险、共同的利益和共同的责任，但都不愿意让渡“权力”，又希望加强政策协调，海洋事务合作治理就应运而生。③[德]贝亚特·科勒·科赫：《对欧盟治理的批判性评价》，金铃译，《欧洲研究》2008年第2期，第91页。如果两岸能够在海洋事务上合作，很多海洋事务问题便可以迎刃而解，同时提高参与国际海洋事务能力，这是双赢的过程。④淡志隆：《我国参与国际海洋事务合作策略刍议》，《海军学术双月刊》2011年第6期，第4页。从两岸合作治理和全球海洋治理可以推出两岸海洋合作治理。所谓两岸海洋事务合作治理是指由公权力机关、社会组织和个人共同参与两岸海洋事务合作的制度安排，把对海洋事务的差异性意见汇集，通过相互沟通整合成新的解决方案，并按两岸内部程序或两岸间方式实施。两岸海洋事务合作治理是一个正在形成的体系，不同主体在海洋事务领域交往，积累实践经验，逐渐形成了海洋治理的合作惯例和制度安排。①徐铭谦：《从海洋治理的视角看两岸海洋事务之发展与合作》，《“海洋与国防”学术研讨会论文集》，台北，2009年12月，第1页。因此，海洋事务合作治理是基于共同政治基础，以协议、各自规定与惯例为主要载体，既包括不同层次公权力机关及其委托组织的法律规章等规范性文件，也包括各种非公权力性机制。换句话说，两岸海洋事务合作治理既是公权力机关谈判协调的结果，也是私人主体实现其愿望和目标的产物。②吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津：天津人民出版社2003年，第40页。

一般而言，以性质为标准可以将两岸海洋事务合作治理分为两岸间海洋事务合作治理与两岸外海洋事务合作治理。两岸间海洋事务是指只涉及两岸而不关涉其他国家或地区的海洋事务，是内向型事务。两岸间海洋事务合作治理随着两岸民间交往的开始已经开启，从两岸红十字会签署《金门协议》，到行业组织积极推进两岸海运直航，再到两岸经济合作框架协议的签署，公权力机关在海上搜救、海上执法等方面合作逐渐完善。两岸外海洋事务指涉及到其他国家和地区的海洋事务，是外向型事务。③周叶中、祝捷：《论海峡两岸大交往机制的构建》，载黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告（第十辑）》，北京：社会科学文献出版社2013年，第328页。两岸外海洋事务合作治理最为突出的表现是两岸在国际渔业组织中的合作，以及在东海和南海事务上的默契。

此外，以时际为标准可以将两岸海洋事务合作治理分为预防性合作治理、常态性合作治理与救济性合作治理。预防性合作治理是由于海洋事务具有复杂性、突发性、风险性和不确定性，两岸应做好防范工作和信心建立措施来防止意外情况发生，如两岸海上冲突管控机制。常态性合作治理是两岸在海洋事务管理、科研和开发等事项上的合作。例如2014年5月29日，在两岸渔业产业项目合作对接会上，相关代表发表了《共同倡议》，倡议双方共同努力推动现代渔业产业全面合作，并签署了相应的合作协议。④中国供销集团（宁波）海洋经济发展有限公司与台湾华伟国际集团签署《两岸渔业示范基地项目战略合作框架协议》；宁波市海洋与渔业局与台湾高雄渔会签订《宁波——高雄渔业交流与合作意向书》。吴向正：《2014年两岸渔业产业项目合作对接会闭幕》，《宁波日报》2014年5月30日，第2版。救济性合作治理是两岸在海洋事故发生后基于减少受灾和人道主义关怀等目的进行合作，如两岸海难联合搜救机制。

总体来说，两岸海洋事务合作治理是对两岸海洋事务合作实践的总结和展望，是两岸在海洋事务领域从共存、合作再到共同体的过程。两岸建构海洋事务的资源依赖结构、扩大参与主体、运用各种治理工具，把不同的偏好纳入决策框架，提高决策信息的精确化和多样化，从而提高可接受性和化解政治歧异。在一定程度上，海洋事务合作治理是全球治理、两岸治理和内部治理等多层次治理机制交织在一起，相互促进和支撑，为各主体的合作提供条件，发挥各自的比较优势，形成全方位和立体式的治理结构。①赵骏：《全球治理视野下的国际法治与国内法治》，《中国社会科学》2014年第10期，第79页。

三、两岸海洋事务的合作治理结构

两岸根据海洋事务领域的具体情况构建不同的治理结构，从传统海洋事务管理模式向治理范式转变，必须以复合性、系统性思维和方法关注其基础性、全局性和根本性问题，对相关机理、组织和方式等问题进行创新性的思考和把握，构建两岸海洋事务合作治理所需要的制度性安排。

（一）合作治理模式的二元化

海洋事务的领域非常广泛、主体众多、事务繁杂，应从构建公权力机关的沟通联系机制和保护海洋权益的有效维护入手，区隔两岸间海洋事务和两岸外海洋事务。随着两岸经济合作和司法合作的进一步深化，两岸间海洋事务合作治理势在必行，主要是事务性和功能性领域，合作治理受到的政治干预相对比较少，各主体可以根据自身的需要构建合作治理共同体。然而，两岸外海洋事务涉及海洋主权和主权权利，多个国家的利益交织在一起，涉及的事务范围也受政治尤其是国际政治影响比较大，在主权问题上可以各自捍卫，在涉及到U型线的性质等问题上可以由研究机构共同研究，避免“中华民国”等政治符号的争议。虽然台湾表态在主权事务上不和大陆合作，但在海洋资源开发和非传统安全等方面持积极态度，很多学者建议两岸联合维护海洋权益，可以实行“X+[1+1]”模式进行多轨对话，由官方和民间联合协助，作为整体维护国家的海洋权益。②宋燕辉：民进党不太可能放弃南海U型线》，http://www.crntt.com/doc/1037/2/6/1/103726111_2.htm l?coluid= 93&kindid=7950&docid=103726111&mdate=0426004618，登录时间：2015年4月28日。两岸并没有根本立场的分歧，需要照顾对方关切，创新参与结构，可以先从海上非传统安全做起。③周秋隆、张歆甜、洪惠芳：《台湾如何融入区域海上安全》，《海军学术双月刊》2010年第5期，第20页。当然，两岸外海洋事务合作治理的问题更为复杂，台湾当局相对来说比较被动，最终还是要提高台湾民众的意识和凝聚力，从而推动台湾当局与大陆合作。例如，2013年4月前很多台湾民众主张两岸合作保钓，捍卫渔权，甚至有保钓团体展出五星红旗，对台湾当局产生很大压力。

因此，两岸海洋事务合作治理应区别对待，在两岸间海洋事务上应坚持构建“面对面”的合作治理结构推动两岸关系和平发展，而在两岸外海洋事务上要采用“背靠背”和“肩并肩”的合作治理模式来维护国家海洋权益。④刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，《台湾研究集刊》2009年第4期，第3页。

（二）合作治理进程的差序化

在两岸关系和平发展过程中，两岸所承担的权利和义务并不对称，在不同领域的速度也不一样，即两岸海洋事务合作呈现出差异性一体化的态势，如两岸海洋经济领域合作先行。差异性一体化的模式适应了两岸内部与两岸间存在张力的现实。虽然两岸海洋事务合作治理最终将走向整体性治理，但两岸关系是一个开放演化、结构耦合和动态博弈的复杂网络系统，海洋事务的复杂性和两岸关系的敏感性决定了两岸海洋事务合作治理是相互关联的多层次目标体系。有些海洋事务涉及两岸的政治关系或重大利益关系，但是亟需两岸共同解决，是一种任务型或压力型的合作机制，如金厦海域的海洋观光和共同钻探石油工作。这就需要有强烈的问题意识，以解决问题为导向逐步推进，对两岸海洋事务合作治理的重难点进行全面掌握，采用阶段性和局部性的策略，明确优先顺序，抓住主要方向，为一时不能解决的问题积累经验。公权力机关的交往积极推动两岸海洋事务的合作治理，起初可以在民间性、功能性和事务性领域，随后逐渐提高合作治理的领域和层级，如可以共享水文和气象信息、加强渔业资源合作，进而根据情势发展不断拓宽合作领域，逐步过渡到政治性问题和军事安全领域。两岸军事合作可以先从大陆海警、海监及台湾“海巡署”开始做起，先从人道主义救援、防止海域污染、海上联合执法等，逐步扩展到海上反恐等领域；两岸还可以合作进行护渔护航，针对不同区域的具体情况，可以台湾方面或大陆方面为主，互为补充、互相支持。①《两岸海洋军事合作前景可期》，http://www.huaxia.com/thpl/tdyh/mkz/2014/09/4083163.htm l，登录时间：2015年1月19日。由于不同主体在海洋事务合作各层次、各领域的力道和向度不同，可以通过各自的方式持续地影响两岸海洋事务合作的范围、深度和方向。②王鹤亭、曹曦：《基于动力分析的两岸持续合作机制建构》，《世界经济与政治论坛》2012年第3期，第131页。

（三）合作治理方式的多样化

两岸累积了很多海洋事务合作的实践经验，合作治理方式具有开放性和包容性。两岸海洋事务合作治理因权力、利益、信息和情感等差异可以构建不同的合作治理模式，对于一些领域可以实行“半正式治理”，可以采取达成协议的方式，还可以采取内部制定法律或合作执法的模式。例如，海峡两岸航运交流协会（海航会）与财团法人台湾海峡两岸航运协会（台航会）在执行两岸海运协议的后续事宜上不断沟通创新，推动两岸海运合作的不断发展。③《海峡两岸海运协议后续协商说明》，http://www.m otc.gov.tw/ch/home.jsp?id=14&parentpath=0,2&mcustom ize =news_view.jsp&dataserno=201305030010，登录时间：2015年2月3日。两岸海洋事务合作可以先行在一定领域推行公私合作，授权对一些无关国家安全和重大利益关切的海洋事务由私人运营，对一些公共事务也可以通过购买服务等公私合作的方式达成，可以构建相应的行政私法手段。两岸海洋事务合作治理采用何种模式主要取决于海洋事务的类型与外部环境，在政治性海洋事务上两岸应有默契，即使不能联手合作，但只要坚定维护海洋权益、各自采取行动，实质上就是合作，如在南海和东海问题保持一定的默契，透过共同宣示主权、交错巡航海域彰显主权；或者不做损害对方利益的事情，如大陆从没有以敌对的眼光看待台湾对太平岛的占领。此外，在功能性海洋事务上两岸应推动互助，尤其是海难救助。例如，非法开采海砂问题不仅要通过两岸后续协商签订协议进行合作与沟通，还需要各自部门积极采取措施予以防范、整治和查处，如在厦金海域开展联合执法行动，也可以在《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》框架下共同打击犯罪。①新华网：《国台办：大陆高度重视非法抽采海砂问题》，http://news.xinhuanet.com/tw/2014−10/29/c_127154208.htm，登录时间：2014年12月9日。在经济性海洋事务上，两岸可以通过市场机制合作，如两岸虱目鱼和石斑鱼合作。台湾由于受到岛内外政治环境的影响，不可能宣示与大陆联手保卫海洋安全，但只要两岸在“九二共识”的共同政治基础上各自坚持维护海洋权益，实质上就可以达到部分合作的效果。

（四）合作治理主体的网络化

两岸海洋事务合作治理是建立在协商谈判而非决策的基础上，不能由公权力机关及其委托组织独自承担，应包括广泛的社会参与，两岸公权力机关、政党、非政府组织、企业、个人等都是治理主体，在平等的基础上运用对话、谈判、协商和交流，交换信息、疏解顾虑和化解矛盾。虽然在不同领域合作的主体不同，但都呈现出网络化，相互之间彼此依赖，缺少任何一方就可能形不成合作治理机制。因此，两岸海洋事务合作治理不是以公权力机关为中心的结构，而是公权力机关与民间社会共同参与的多边行动主体参与的结构。例如，“中华搜救协会”在海难救助方面就发挥非常重要的作用，推动建立了“金厦小三通联合搜救演习”，并邀请大陆救难船“东海救113”赴台湾进行海难救助技术交流。②这是两岸分隔六十多年来，第一艘赴台的具有官方身份的救难船舰。参见《大陆救难船“东海救113”轮首航高雄港》，http://www.motc.gov.tw/ch/home.jsp?id=829&parentpath=0&mcustom ize=news_view.jsp&dataserno=19110& ap listdn=ou=data,ou=new s,ou=chinese,ou=ap_root,o=m o tc,c=tw&toolsflag=Y&imgfolder=img/standard，登录时间：2015年1月1日。两岸各主体可以建立海洋事务合作联席会议制度，作为一个双边、高层次和经常性的协调机制，轮流在大陆和台湾举办，与会主体各自选派，设立联络官、联络办公室、专责工作小组和专责工作机构，推动行政主导下的民间合作发展，充分发挥社会的活力和民间社会组织的作用，优化整合各方面的资源，形成多中心的网络型治理格局，实现海洋事务问题的协同治理，推动建立政府、行业协会与企业的互动模式。两岸公权力机关设立了相关海洋事务协会，而公权力机关负责人在里面担任领导职务，负责与对方进行某一方面交流，如台湾的财团法人海峡两岸渔业交流基金会。当然，两岸内现有各主体存在着一定的局限性，应该逐渐构建跨越两岸间的独立组织，涉及到公权力的需要法律和相关公权力机关授权。这是因为两岸海洋事务授权独立组织可以提高相关政策的可信性，提高民众的支持，有助于海洋事务议题的信息提供、议程设置和去政治化。此外，这些主体的关系要通过相关规范如两岸协议保障，建立横向整合、纵向衔接、层次分明和职责明晰的基本框架体系，实现两岸公权力机关、社会组织和个人相结合，形成自上而下和自下而上治理的良性互动，完善两岸海洋事务的利益协调和决策执行机制。

四、结语

由于两岸海洋合作的政治结构化困境难以破解，“主体——治权”框架具有很强的局限性，不可能回避或搁置两岸的“承认争议”问题，唯有通过海洋事务合作治理从实体、一元和结构思维转向关系、合意和过程思维，构建公权力机关推进和公众参与一体化的互动体系，发挥治理的民主性与合法性增进效应，从而减少政治梗阻。两岸海洋事务合作治理具有系统性、复杂性、整体性与协调性等特征，要以建设性对话代替敌对性抗衡，以善意、诚意和同理心构筑具有现实性、前瞻性和实效性的合作模式，统筹相关海洋事务的制度安排，实现两岸的良性互动机制，形成开放式多层复合的治理结构，并在此基础上构建相应的法律机制实现海洋事务的资源共享、利益共赢和情感共融的互惠式治理。

·作者信息：叶正国，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师，国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究人员，武汉大学两岸及港澳研究中心助理研究员；湖北武汉430072。

·责任编辑：匡增军

TheGovernance Turn of Cross−Strait Cooperation in Maritime Affairs

YEZhengguo(Wuhan University)

The Cross−straitmaritimeaffairscooperationmust turn to cooperative governance in order to surpass the political structured dilemma,avoiding the difficulty of"sovereignty−dom innation". Maritime affairs cooperative governance isan importantpartof cross−strait cooperation governanceand partof theglobalocean governance.It isalso the productof cross−straitcooperation inmaritimeaffairs practice.The essence ofmaritime cooperation is the system arrangement of common participation in maritime affairs for both power and private subjects,whose footstone is effective and legal.Cross−straitmaritimeaffairscooperationmustestablisha compositegovernancestructurewhich consistsofdual system ofgovernancestructure,differentiationofgovernanceprocess,diversification ofgovernance pattern and networking of governance subject.

Cross−strait relationship;cooperative governance;political position;maritime affairs; international space

中国法学会部级特别委托项目（CLS（2015）STZX04）。