赈济与管控：1934年东南旱灾流民问题的应对

张 帆（苏州大学社会学院，江苏苏州 215123）



赈济与管控：1934年东南旱灾流民问题的应对

张 帆
（苏州大学社会学院，江苏苏州 215123）

摘 要：1934年夏，苏浙皖等地旱情迫使部分灾民外出逃难，形成1934—1935年东南区域的流民风潮。在此过程中，流民自身生存难以保证，流民与居民的摩擦时有发生。为救助流民与社会稳定，政府和社会慈善力量积极施以援手，采取了种种措施：设立粥厂，急赈流民；设置机构，收容流民；以工代赈，征雇流民；结合实际，疏导流民等。分析此次流民问题的应对，可以看到政府和社会力量着眼于流民和居民两方面利益，对流民群体既积极救助又注意管控，最终在较好救助流民的基础上，稳妥地度过了流民风潮，亦对灾后流民返乡等起到了一定积极作用。

关键词：旱灾；流民；赈济；管控

0 引言

1934年自6月入夏到8月盛暑，在长达3个月的时间中，苏浙皖等地持续高温，使以长江下游为中心的东南区域遭遇了一场旷日持久的大旱。6月旱情初显时，灾区民众尚积极通过人力救旱，指望能渡过难关，但随着旱情加剧，民众“虽冒烈日，拼命灌水，人力有限，仍无济于事”［1］。农事绝望，存粮耗尽使得大批旱区民众成为灾民，部分地区救援不力又迫使灾民外出逃荒，沦为流民。关于1934年东南旱灾引发的灾民问题，学术界稍有涉及。根据池子华对于流民的分类，此次灾民的一部分属于“因饥荒年岁或兵灾而流亡他乡的农民”［2］4。夏明方、康沛竹对灾民进行了一些直观的描述［3］。一些学者以特定视角切入此次旱灾，涉及其中的灾民，小田通过对旱灾中祈雨仪式的分析，考察了灾民信仰［4］；王加华的研究针对此次旱灾中的各方矛盾与冲突［5］；张帆专门对赈灾组织“甲戌全浙救灾会”进行了考察［6］。不过，这些成果尚少对此次流民问题直接关注，留下了进一步的研究空间。

以往多数灾荒发生后流民主要由灾区外逃，而1934年的旱灾流民流向则多属旱灾区域内流动，由苏北、安徽、湖南、湖北等地向同受旱灾威胁但相对富庶的江南地区流动。一方面，流民自身生存艰难，“有往无锡一带谋生之女子，致被诱堕为妓”［7］，还有流民“将自己二三岁或四五六岁之儿女丢弃街中求售”［8］，至于风餐露宿、饥饿病痛更是数不胜计，悲惨情形可想而知；另一方面，流民对居民的生活也产生了负面影响，流民主要流入地江南地区同样深受旱灾威胁，乡村农产锐减，乡民所存仅够果腹，甚至还须救济，一般市民因米价飞涨，生活亦大受影响。部分流民生存所迫，偷窃抢劫，骚扰居民，如湖北流民过境常熟缪家湾时，“见该处农民缪云全房屋整齐，遂一拥而入，肆意抢劫，计被劫去钞洋四百五十元，现洋五十元”［9］。又如安徽宿县灾民流落无锡潮音乡，擅自将居民田内菜蔬及鸡鸭抢去煮食，并强取柴草作为燃料，居民为求自保，“邀集数十人，准备合力将难民驱逐出境”［10］，引发械斗。

如何救助流民，减少流民与居民摩擦并维护社会安定，成为政府与民间共同关注的焦点。流民问题的应对有两大方面；其一，帮助逃荒流民度过旱灾；其二，维护流民入境区域内居民的生活秩序，保证当地的安宁。政府与社会慈善力量也针对此情况，从赈济和管控两个层面，急赈、收容、工赈、疏导四个具体措施着手应对流民问题。这些应对措施对救助流民、安定居民确实起到了一定效果，其中一些做法在今天依然有值得借鉴之处，因此也有做梳理和探讨的必要。基于此，本文拟重点考察政府和社会力量对流民的救助，及其在救助过程中的问题应对，以求教于方家。

1 施粥：多方参与，急赈流民

粮食是维持生命的基本要素，当这种生存最低需求得不到满足时，流民的选择会变得越发极端，可能引起社会动荡。对此，政府与社会力量首先考虑的是设立粥厂施以急赈，维持流民的生命。首先，救助困坐于街巷的流民是政府的职责，也是人性善良的指引；其次，赈济流民，可避免其中一些人生存所迫铤而走险，也是稳定社会秩序的一种办法。在1934年对旱灾流民的急赈中，主要呈现两个特点：一是多元化的急赈主体；二是通过加强人事管理，利用有限的资源，使赈济成果最大化。

急赈主要是在流民麕集的区域举办施粥厂，从粥厂的经费来源和主导方可看出此次急赈中，赈济主体多元化的特点。粥厂按经费来源可大致分为两类：官民联办和民间自办。官民联办的粥厂，按主导方的不同，又可分为官办民助和民办官助。官办民助粥厂由官方建立、拨款并派员管理，社会力量参与募款捐资，芜湖地方政府就根据调查灾民表册，“由专署暨公安局区公所，会同商会救旱会等……散放急赈票”［11］。民办官助的粥厂，主导方则为社会慈善团体或慈善家，政府起到辅助作用，如南京的几座粥厂，“除援例请财厅拨款八千元补助外，概由地方绅商分任筹募”［12］。社会力量自办的粥厂，主要是因为所在地政府无力救济突然涌入的流民，民间作为补充，或主动，或响应，独立支撑起赈济。如在安庆，“官厅日言赈抚，不但杯水车薪，亦且缓不济急”［13］，当地社会力量遂组织起安庆旱灾临时救济会，经费主要来自个人解囊与地方劝捐，类似的例子还有荣德生应溧阳第四区区长芮保源请求，慨然出资在当地“设立粥厂五号”［14］。

在急赈过程中，赈济方通过加强管理、提高效率、严格区分受救助者身份等方法，尽可能利用有限资源使赈济成果最大化。粥厂使大批流民免于饥饿，以南京为例，附近苏北、安徽均受旱严重，南京以区位原因，成为众多流民的目的地，如时人所言：“距离首都不远之安徽和县，本年受旱特甚，以致一般灾民，来京谋生者，日达数千”［15］。南京当时有五大粥厂：下关当地绅士与慈善团体乐善堂、红卍会在下关街合办下关粥厂、城内的绅商和慈善团体联办三处粥厂，就食者每次须纳两枚铜元，所以称做半济粥厂，分别在城东石观音，城西善司庙和城北五台山；另有红卍会在龙王庙办的粥厂。这五处粥厂“每日约有二万六千多人”［16］，为了粥厂的良好运作，主持者们投入了很大的人力，以石观音、善司庙、五台山三处半济粥厂为例，“每厂职员工役约三四百人”［12］。粥厂的员工，尤其是煮粥员非常辛苦，粥厂不能提供温度过高的粥食，因“饥民急于得食，若过于沸热，必伤肠胃”［17］94，为了能让灾民按时吃到温度适宜的粥食，煮粥员“夜间二点钟，即须开始工作，直到天亮为止”［16］。粥厂还针对流民人数多、男女老幼混杂、部分非灾民混入等情况，制定了相关规则：“（一）分设男女座位，俾清界限；（二）售粥时间，上午九时至下午二时止；（三）售粥以筹为凭，每铜元二枚售筹一根，每筹换粥一杓，每人以二根为限，不得多有；（四）只能在厂坐食，不得携出厂外，远则交警罚办；（五）年在十岁以下者，务须家属领带，否则概不售筹。”［12］又因就食者既有南京本地灾民也有苏北、安徽等地流民，为免发生摩擦，粥厂引导本地灾民多去石观音、善司庙两处规模相对较小的粥厂，而外地流民多在规模最大的城北五台山粥厂就食。以上种种努力，可以看出赈济者们试图尽量减少差错和漏洞，提高赈济效率。当然，因为资源有限，并不能普惠所有流民，对于这种困境，红卍字会的一句话或可表达一二：“吾人之良心之所安，抱救一人算一人之主义。须知少给一可有可无之次贫者，即多救一非赈不活之极贫”［18］126-127。面对流民众多的困境，通过合理调配，最大程度利用赈济资源，尽力做到最好，已经算是颇为不易。

2 收容：中央敦促，庇护流民

流民涌入城镇、露宿街头、温饱不定，并且可能借故生事，影响所在地社会稳定。1934年旱灾流民数量众多，南京城内流民麕集，甚至引起了蒋介石的注意，他曾针对此情况，令市政府尽快收容流民，“派作苦工或教以手艺，减少失业并增加生产”［19］。上层的态度对各级政府和慈善团体是一个导向，此后，不仅南京一地，流民数量较多的各城市纷纷针对当地情况扩大或设立收容机构，慈善团体也受到了鼓舞，加大了对流民的收容救助。如，蚌埠水路交通便利，是皖北流民聚集之地，城内时见流民沿门乞食风餐露宿，蚌埠公安局为便于救济和管理，“筹设蚌埠乞丐收容所，教习技艺……收容乞丐六百名”［20］。再如，无锡的米业公会历年冬季都设粥厂行善，因当年流民数量远超往年，便“在纪将军庙内设立临时收容所”［21］，不仅向流民供给食物，还收容了其中妇孺老弱四百余人。

虽然在中央政府的导向下，一些地方迅速建立了流民收容所，流民得到了基本的庇护，可因为收容所建立的仓促，且又是临时性质，各收容所在设施与管理上难免参差不齐。有些收容所资金丰富并注意管理，鼓励所内收容的流民参与工作或学习技能，有些收容所则仅仅给流民一栖身之地，疏于对流民的管教。以上海和南京两处收容机构为例，上海慈善团体联合会主导的收容所，资金较为宽裕，主事者经验丰富，收容所甫一建立，即在管理上“分设会计、庶务、管理、储藏、登记、检查、收容、卫生等八组”［22］，收容流民每日可得两餐、不限饭量，男女分间居住，每人可得一套棉衣裤御寒，即便在其后流民日增的情况下，依然做到了勉力维持，帮助流民度过了寒冬。相比之下，南京的雨花台收容所则因吸纳慈善资金少，主事者缺少经验，疏于管理而出现问题，“光线晦暗，并无休褥坐具等设备，收容难民乞丐，男女老幼混合一处，横躺乱草中”［23］，流民在该收容所终日躺卧虚度光阴，让观察者感慨“若不给予适当之教诲听其坐守一隅，日益颇废，殊非根本办法”［23］。

3 工赈：吸纳劳力，激励流民

流民往往举家逃难，妇孺老弱者有之，青壮者亦有之，历来逃难的“灾民中不乏有技艺之人”［24］415，青壮年流民身体强壮可以从事体力劳动，如无所事事又可能是不稳定因素，需要给予工作机会，并且如果能够激发流民的自救精神，无疑能对减灾救灾起到积极作用。时任江苏省主席的陈果夫颇能代表当时政府的态度，他认为，“这些被救济的人，决不能随便的养着，而不给他们一些发展个性和能力的机会，他们固然是弱者，但毕竟是人类，人类是不能专门靠救济而生活的”［25］15。面对数量众多的流民，政府主导了一些水利、筑路工程，以工代赈吸纳青壮劳力，各慈善团体、收容机构也大都鼓励流民帮工。实施赈济的同时又达到了管控流民的目的，减少了流民对社会的冲击，一举两得。

首先，最重要的是吸纳流民劳动力最多的当属政府主持的各项工赈计划。1934年的旱灾很大程度在于水利不兴，河道淤塞“年久失治”［26］55，如“太湖并未水涸，而各河道已现底龟裂，不但不能通航，且不敷润田。此平时忽于疏通，河身抬高，太湖长江之水不能灌入，遂成灾像”［27］。这样的事实之下，政府一方面下决心开始着手水利建设，另一方面以工代赈招募劳力。以工代赈就救灾而言，起到了救济灾民，安定社会的作用；就工程而言，坐以待毙的灾民对工作机会颇为珍惜，对薪水要求很低，有些工赈只给饭食不发薪水，减少了工程支出。较早开始举办工赈的是浙江省，1934年8月底即开始招雇灾民准备疏浚河道，“征募民工之多寡，视各地受灾情形而定”［28］。几乎同时，江苏也开始了工赈，苏北区域疏浚海州区沂沭尾闾各河道，盐城区里下河通海各水道，并兴建通海泄水闸，为进一步开发苏北盐垦做准备；苏南地区整理自镇江至无锡间，宜兴至丹阳间各段运河，并修建沿江、西自镇江孟河口、东至江阴黄田港、通江各水闸，江苏省政府“拨水利公债四百万元疏浚各河道，可安插灾工十六万人维持三个月”［29］。计划已久的导淮入海工程也于1934年11月破土动工，雇佣大批流民，“民工吃的、住的、医药、娱乐等等，亦妥为供应，色色具备”［30］143。安徽也制定了浚河与筑路计划，向流民散放工赈筹，凭筹作工，按工发米。“强壮者所得赈米，并能分救其家中之老幼，俟工程既毕，约届返里插秧之期，庶不中途流亡，日可消弭隐患也”［11］。除了招募流民，工赈吸纳了很多濒于逃难的灾区民众，使他们免于流亡，某种程度上也是从源头减少了流民的生成。

其次，政府与社会力量还建立习艺所，鼓励流民集中学习技能，参与劳动。此项南京市救济院下辖习艺所可称模范，该所要求所内青壮年必须参加劳动，“从事于窑工的有三百余人，编制草鞋竹器芦席的，也有百余人，此外有从事于园艺工作的，田园里种植了很多蔬菜”［31］，救济院还利用名下的闲置空地，“挑选强壮游民，于该院辟作园艺苗圃，以利种植，并使游民得有相当工作”［32］。镇江地区也在省府的号召下，“设法划荒地数百亩建造若干草屋，遣习艺所的游民，去共同耕作”［25］16。再次，一些粥厂和收容所也鼓励流民帮工，如南京城内的三座半济粥厂就有部分流民参与劳动。

在1934年旱灾流民的应对中，以工代赈利用流民闲散劳动力，激发流民自救精神的特点在于：一、以政府主导的大型工程为主，吸纳大批青壮年劳动力。各工程所在地也多属旱灾灾区，所以工赈不仅帮助了流民，也给当地的灾民提供了工作机会，减少了他们由灾民沦为流民的可能；二、以各地方习艺所、粥厂、收容所提供的劳动机会为辅，填补大型工程覆盖区域的不足。在一些没有大型工程项目的地区，工赈主要由上述机构展开，力所能及的流民参与劳动，得到一定回报，还能在劳动中帮助老弱流民，补充了赈济人员的不足，促进了慈善机构的良性循环。

4 疏导：限制与顺应前后相接

1934年至1935年东南地区的旱灾流民数量众多，一些村庄几乎是整村逃荒，流民的流向有一定盲目性，如南京、芜湖、上海等地因处于交通要道，往来方便，因此流民数量极多，“湘鄂赣皖等省灾民，结队来京，均以首都为求食目的地”［33］。这种情况让人忧叹道：“灾民成千累万的向都市移动，这于都市的治安与观瞻，也不无妨碍”［34］。为了市内安定，也为了流民能够流向尚有救济能力的区域，中央政府对流民进行了政策性疏导，要求灾民需要持有家乡政府开具的出境护照才能外出乞食，并令各县政府注意甄别灾民身份，“不得滥发灾民出境护照”［33］，杜绝尚有生存能力的乡民沿用逃荒名义，结队外出求食。就地方上特别是乡镇等小区域而言来说，无论官民大多不愿流民长期逗留，如果发生流民与本地居民摩擦等事，只要事态不大，地方政府多在较为偏向居民的基础上，采取息事宁人态度，一般均向流民赠与路费和米食，再好言相劝礼送出境。

有研究近代中国难民流动的学者认为，以农民为主体的难民“保持着其一向安土重迁的特性，具有很大的保守性。在人口迁移的过程中，回迁现象时有发生。”［35］751934年的旱灾流民也具有同样眷恋故土的特性，他们并不愿意一直处于流民状态寄人篱下，大多希望灾后返回故土。1935年春天到来之际，流民陆续开始返乡，对于希望返乡的流民，无论是流民客居地还是流民家乡的政府，都尽量予以帮助，社会慈善力量也积极参与其间。海宁“灾民三千余人，流落松江”［36］，1935年初春，海宁县长为了使本乡流民顺利回乡，曾与铁路部门交涉，希望免费将流民搭载回籍，铁路部门虽未允可免费，却也给予了极大优惠。慈善团体中，如辛未救济会有专人负责给资帮助逃难到上海的流民回乡，有些同乡会组织接纳本乡流民后，往往向辛未救济会寻求帮助，该会派员调查若情况属实，即出资帮助流民回乡［37］。

总体而言，对流民的疏导是限制和顺应前后相接。限制性疏导主要发生在1934年旱灾流民产生时，政府限制流民流向，如限制灾民外出逃难，不许流民长期留居或控制流民入城数量等等，种种措施虽然减少了假借受灾之名外出抢掠者数量，却使部分灾民陷入绝境，在严重的旱灾现实面前，政府随后渐渐放松了限制。顺应性疏导主要发生在1935年春季，政府及社会力量根据部分流民灾后愿意回乡又无力回乡的情况，给予路费或相关帮助，促使流民顺利回到家乡生产建设，对于平缓流民问题和灾区的灾后恢复起到了一定积极作用。

5 结语

1934年东南地区的旱灾，持续时间长、波及范围广、受灾人数多。许多在家乡得不到及时救助的灾民，为了生存只好背井离乡外出逃难，沦为流民。流民的流向主要是由乡村到城镇，由苏北、淮北到江南，南京、芜湖、上海等城市容纳了较多的流民。流民迫于生存，可能失去正常生活的信念和正规的行为规范，出现偷窃、抢劫等行为，对所在地居民生活产生了负面影响，损害了社会稳定，因此，如何应对流民问题至关重要。民国建立初期，政府应对灾荒的能力还很欠缺，社会力量也未能起到妥善补充作用，“包括政府与社会力量在内的各救灾主体的实际救灾成效都存在着相当的不足”［38］98。相对而言，1934年时，国民政府政权较为稳定，行政体系法律法规趋于成熟，以各慈善团体为代表的社会力量也有进步，灾荒应对经验比较丰富。从1934年旱灾流民问题的应对中，可以看出政府与社会力量较之民国初期更加注意官民联合赈济，并重视激励灾民自救。从结果看，虽然流民群体中卖儿鬻女、饿毙自杀确有发生，流民与居民的摩擦也见诸报端，但总体上，各地对流民的赈济和管控都可称尽力而为，社会各界也都积极施以援手，这也保证了流民多数得以生存，并坚持到来年春天返乡重建家园，流民聚集地也大体稳定度过了这一风潮。

以长时段的眼光回望，近代中国距今并不遥远。如小田先生所言：“历史的科学性基于生活性，即历史的依据来自于生活的客观事实。不过，历史指向既往，往昔的生活永远不再，史家只能循着历史的印迹重现生活，这印迹或是文献记录，或是物质遗存，或是口传口述……”［39］28，利用史料尽力逼近历史场景，论述1934年旱灾流民问题的应对，探讨当时政府与社会如何在可支配的条件下，将灾害所造成的损失减轻到最低，总结经验和教训，为提高当今的灾害认识和研究，提供有益的借鉴，这也是深化近代灾荒史研究的应有之义。

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Relief and Control：Preliminary Study on the Responses of Displaced Persons' Problems of Southeast Drought in 1934

Zhang Fan
（School of Society，Soochow University，Suzhou 215123，China）

Abstract：In the summer of 1934，the drought in Jiangsu，Zhejiang and Anhui，which forced some victims to escape，had formed the Southeast drought displaced persons trend in 1934-1935. In the process of moving，the survival of the displaced persons can not be guaranteed. Furthermore，there might be conflicts between the displaced persons and the residents from the towns and cities. Not only to rescue displaced persons，but also for the stability of society，government and non-government forces actively helped the displaced persons through some measures，including donating food，setting up accommodation，providing work opportunities，limiting the flow，sending the displaced persons home，etc. From the analysis on the response of problems for displaced persons，it can be seen that the power of government and private philanthropic focused on the interests of both displaced persons and residents. For one thing，it actively rescued the displaced persons group. For another，it paid attention to the control. Finally，the trend safely went through based on the good foundation of helping the displaced persons. In the mean time，it played a positive role for post-displaced persons to come home.

Keywords：drought；displaced persons；relief；control

中图分类号：K263. 07

文献标识码：A

文章编号：1673-8047（2016）01-0087-06

收稿日期：2015-10-08

基金项目：2014年度河南省哲学社会科学规划项目（2014BLS003）

作者简介：张帆（1987—），男，博士研究生，主要从事中国近现代社会史研究。