地方政府经济决策中的羊群效应分析与治理

苏洋等

中图分类号：F127 文献标识码：A

内容摘要：地方政府对推动我国地区的发展以及GDP的增长起到了积极的作用

然而，地方政府有时会将经济发展作为首要目标，以利益最大化作为基本的指导准则，工作范畴已超出单纯的经济职能范畴。这种发展模式类似于公司的经营方式，属于典型的“羊群效应”。本文以“地方政府公司化”与羊群效应为理论依据，通过典型案例的方式，对地方政府经济决策中羊群效应的影响机制进行研究，探索地方政府经济决策中羊群效应形成的原因，并据此提出若干旨在修正地方政府经济决策中羊群效应的对策与建议。

关键词：地方政府 经济决策 羊群效应 政府公司化

引言

随着经济的不断发展，地方政府对推动我国地区的发展以及GDP的增长起到了积极的作用。一般而言，地方政府多依靠公共产品供给、市场监管、整体调控等多种手段来制定经济决策。随着改革开放以及市场经济的逐步推进，地方政府往往会将经济发展作为首要目标，以利益最大化作为基本的准则，而不再是单纯的执行其经济职能（熊智等，2011）。这种发展模式类似于公司的经营方式，于是，出现了“地方政府公司化”这一概念。羊群效应是指在信息不对称的情况下，决策者的最终决策行为不会考虑自身所获取信息的价值，而是单纯追随大多数参与者决策的一种行为（蒋神州，2011）。根据此概念，地方政府的经济决策行为则具有典型的“羊群效应”。本文基于“地方政府公司化”与羊群效应的相关理论，对地方政府经济决策中的羊群效应影响机制、弊端以及形成原因进行探讨与分析，并最终提出若干旨在降低地方政府经济决策中羊群效应的对策与建议。

地方政府经济决策中羊群效应的理论概述

（一）羊群效应的理论概述

羊群效应最初是研究动物群聚特征的专有名词，羊群的行为并不是个体行为，而是在特定个体引导下的群体行为，随后被学者引入到人类社会研究中。国内外研究学者对于羊群效应的研究主要集中在如下方面：第一，羊群效应理论模型方面的研究。Hirshleifer（1998）提出了“信息流”序列羊群模型，该模型认为决策者根据预先了解的、决策者的具体行为，做出可能与自身拥有信息所违背的决策。薛玉林（2006）提出了声誉模型，该模型认为当股票或基金的经理人认为自身决策存在失误的可能性，而其他经理人的决策正确时，该经理人最佳的选择就是做出与其他经理一致的决策，从而避免影响自身的声誉。第二，羊群效应在股票等证券金融投资领域方面的研究。陈爱莉和蒋学雷（2008）利用CKK方法检验我国股票市场的“羊群行为”，实证结果表明我国的证券市场在行情下跌时存在羊群效应，且深圳市证券市场比上海市证券市场具有更多的羊群效应。陈新秀和吕廷杰（2008）借助演化博弈的相关理论，认为羊群效应产生的主要原因是股价决定的主观性，可通过引导投资者以及及时公开信息的方法规范其行为。

（二）地方政府公司化的理论概述

国内外研究学者对于地方政府公司化的研究主要集中在如下几个方面：第一，地方政府公司化在内涵方面的研究。叶盛楠（2008）认为地方政府公司化是指某些地方政府违背其自身职能，一味追求经济的发展以及利益的最大化，完全忽略了其所应承担的公共职能与社会责任，具有公司的性质。Amirew和Walder（2006）认为地方政府片面地追求GDP经济的增长，并把财政收入作为政府年度工作的主要衡量指标。第二，地方政府公司化成因方面的研究。Bernstein（2003）认为在财政改革的背景下，我国大多数的企业都受到不同程度的地方政府的操控，地方政府官员参与到企业的管理和决策中，以寻求财政的收益。赵树凯和曾纪茂（2012）通过对我国农村税收情况进行分析，实证结果表明地方政府公司化的行为一方面促进了当地经济的发展，另一方面由于腐败现象的存在威胁到了地方经济的健康发展。

地方政府经济决策中羊群效应的影响机制分析

（一）群项目投资的相似性与脆弱性

在城市发展的过程中，地方政府在面对具有相同主导产业进行项目投资时，往往会忽略自身的特征，选择追随其它地区的经济决策，随之产生了“组团式城市群”的发展模式，从而导致群项目投资具有一定的相似性。当城市群拥有共同的主导产业且自然环境也具有一定的相似性时，地方政府在进行经济决策时，所表现出的羊群效应主要体现在两个方面：第一，主导产业往往会给该城市带来巨大的经济收益，极大地推动该城市的经济发展；第二，地方政府之间存在一定的影响作用，当一个地区的主导项目带来经济优势时，其他地方政府会通过实证考察等方式去模仿该地区的经营模式，而忽视了自身拥有的优势以及国家的整体发展规划，只有当国家的激励政策取消或者有所限制时，才会减弱地方政府的热情。在出现一定的信息时，地方政府的决策者往往会及时改变其原有的决策，而去追求其他地区决策者的经济决策，这就决定了地方政府经济决策的羊群效应具有一定的相似性与脆弱性。

（二）调控政策的追随性与波动性

当国家制定与出台一系列的调控政策和方针时，地方政府会制定适合该地区的调控政策，受到调控政策影响较为明显的行业为房地产行业。同时，这也决定了地方政府的经济决策具有一定的追随性。然而，地方政府在执行国家的政策时并不仅仅考虑整个国家的利益，往往会以自身利益最大化作为其主要的考量指标，这就使得地方政府会有选择地执行国家的政策。羊群效应产生的重要条件之一在于决策的透明性，只有当后来的决策者准确掌握到前者的决策才会追随其做出应有的决策。例如，2010年的“国十条”与“限购令”等房地产调控政策，在地方政府公司化的背景下，许多地方政府在制定与执行房地产限购调控政策时呈现出一定的选择性特征，例如只在城区执行限购的政策，在开发区以及郊区则不设该限制。从中可以看出，地方政府对于房地产的调控往往是伴随着中央出台调控政策而产生波动，这就决定了地方政府经济决策的羊群效应具有一定的追随性与波动性。

（三）招商引资的脆弱性与追随性

招商引资实质上是一种结合我国目前的国情，在充分发挥资源、市场以及劳动力等优势的基础上，利用外资来发展我国经济的经济发展模式或者活动。政府作为招商引资的主体，通过税收优惠政策、提供土地等资源来吸引企业。然而，地方政府在招商引资的过程中为了增加该地区的GDP增长以及个人政绩，往往会忽略本地区的实际情况，通过比拼优惠政策以及加大自身投入等手段吸引外商投资，造成投入与产出的严重不平衡，另外地方政府有时不能和执行兑现其之前的承诺，这也造成了盲目地招商引资。例如，光伏产业作为一种先进的技术，其发展速度以及需求程度应由市场来决定。然而，地方政府完全不顾及光伏产业的自身发展规律，纷纷采取拨款以及试点等措施支持并促进其发展，这一举措只在短期内起到一定的作用，最终光伏产业的发展仍然是失败了。产生这一产能过剩的主要原因是地方政府在进行招商引资时盲目追随其他地方政府对于招商引资的决策手段，而严重忽略了本地区的客观条件，形成了羊群效应，这就决定了地方政府经济决策的羊群效应具有一定的脆弱性与信息追随性。

地方政府经济决策中羊群效应的弊端分析

（一）弱化地方政府公共管理以及服务的职能

地方政府的羊群效应使得其过多地关注当地财政的收入，盲目地追随其他地区采取的经济决策，从而在一定程度上弱化了地方政府的公共管理以及公共服务的具体职能。从公共服务角度来看，目前许多地方政府对于基础设施建设的经济决策都是通过搭建投融资平台来吸引当地的社会资本。一方面节约了地方政府的财政指出，另一方面投资的企业为了获取一定的利润，就会对公共基础设施进行收费，于是就出现了公共基础设施的服务职能弱化的情况。从公共产品管理角度来看，不同地区的民众对于生存质量、生活环境以及精神文化的需求都有一定的差异，而地方政府的经济决策则有时可能会忽略当地居民的实际需求，而一味地去追求政绩。当地方政府看到其他地区通过搭建投融资平台获取收益后，不去顾及当地居民基本生存都难以满足，盲目地去建设各种各样的“面子工程”，这在一定程度上对于地方政府的公共管理以及公共服务职能起到弱化的作用。

（二）导致地方政府经济决策的公信力下降

地方政府的公信力一般取决于民众对于其信任与依赖的程度。当地方政府在确定经济决策的过程中，盲目地追随其他地方政府的决策，而不去考虑决策长远的效应，这极其类似于羊群效应的波动性，地方政府经济决策中的羊群效应随着外部环境的变化而做出可能前后不一致的决策，使得地方政府的经济决策产生了波动性以及不连续性，从而导致地方政府的公信力逐渐下降。同时，地方政府的经济决策具有一定的脆弱性，地方政府的经济决策很容易受到中央政策变化的影响，从而推翻自身原有的政策，这些都会影响民众对于地方政府的信任程度，降低了地方政府的公信力。

（三）影响正常的市场经济秩序

市场一般是通过价格的规律自动调节社会资源的供给与分配，进而发挥调节的功能。市场经济的滞后性以及白发性使得地方政府适度地干预成为必要。然而在具体的实践中，当地方政府摸索出一条能够获取更多收益以及政绩的道路时，其他地方政府便会采取行政审批的方法去配置同样的资源，一方面妨碍了市场机制的调价作用，另一方面降低了地方资源配置的效率。地方政府的地位使得其在市场竞争中没有任何一家企业可以与之匹敌，其往往会忽略具体的效率以及效益的获取。地方政府经济决策中的羊群效应既扰乱了市场经济的秩序，又限制了资源配置的合理性。

地方政府经济决策中羊群效应产生的原因分析

（一）地方政府的功利化倾向较为严重

我国对于地方政府的考核一般是从经济结构、增长速度、物价水平、人均收入等定量指标以及定性指标两方面进行综合考量。定性指标的较难衡量使GDP成为地区发展最重要的指标。随着我国财税政策改革的不断深入，地方政府对于增加地方财政收入产生正面的影响，然而地方政府的经济决策中羊群效应片面地将GDP的增长以及经济的速度作为工作的准则，把财政收入作为政府工作的主要考核指标，却忽略了具体地区的实际情况与地区的发展，更有甚者单纯考虑个人的利益以及个人政绩，使得地方政府的功利化倾向越来越明显，出现了地方政府职能异化以及越位的现象，从而为羊群效应的产生创造了条件。

（二）地方政府经济决策法律机制不健全

地方政府经济决策的主体往往会按照一定的作用与联系的模式进行决策，这构成了地方政府的决策机制。地方政府决策机制不完善的问题助长了羊群效应的产生，主要体现在以下两个方面：第一，地方政府觉察机制不完善。从调研觉察机制来看，我国地方政府的调研流于形式，较难认识到社会真实的情况，而地方政府决策者的视察只是走过场而已，而没有真正深入到普通大众中。第二，地方政府经济决策咨询机制不完善。我国地方政府的经济决策机制依赖于听证会以及专家咨询等方式。从听证会的角度来看，当地方政府举行听证会时，并没有及时地将相关信息公诸于众，使得参加听证会的人员范围较窄，听证效果不能满足预期效果。从专家咨询角度来看，地方政府的经济决策往往都是领导先行进行决策，而后进行相应的专家咨询，这样的决策机制起不到任何作用，进一步导致了地方政府经济决策中羊群效应的产生。

（三）地方政府经济决策监管体系不完善

地方政府在进行集体的经济决策时，若缺乏完善的监管体系，会使得经济决策偏离原有的目标。当对失误的决策进行追究责任时，由于我国决策机制的不完善，会出现相互推诿，人人不负责的情况，会对经济决策的治理产生很大的影响。

这主要是由于我国监管体系存在一定的问题，具体如下：第一，信息公开的限度较小。地方政府的经济决策一般不会公开具体的决策内容，或者仅仅有选择地公开部分决策的信息，使得社会大众无法对其决策进行实时的监督；第二，信息传递渠道有障碍。我国大多数地方政府的网站专栏或者办公地方均设有民意收集的窗口，实际上只是一个摆设而已，并没有发挥其真正的价值；第三，社会民众参与经济决策的监督素质有所限制。我国的大多数公民并没有相应的意识和足够的积极性去参与到政府经济决策经济的监督中，这也有可能取决于对地方政府经济政策的监督不具备相应的知识程度，从而使得地方政府经济决策的社会监督难以进行下去，这也完全符合基于名誉的羊群效应的相关理论。

地方政府经济决策中羊群效应的修正对策

（一）以人民利益为主导提升决策主体素质

地方政府经济决策主体应时刻保持以人民利益为主导进行决策，并不断地提高地方政府决策主体自身的素质。在市场经济的影响下，社会存在着多方的利益主体，而地方政府的经济决策应始终保持以当地人民的根本利益作为前提条件，既能加强其公共管理以及公共服务的职能，吸收民众的顺意，又可以有效地减少羊群效应的危害。同时，地方政府完善的经济决策也与决策主体的素质息息相关，决策主体的专业素质是决定地方政府经济决策能够实现共同目标的重要保障之一。因此，要不断加强地方政府经济决策者的专业能力。

（二）提高地方政府经济决策的科学性和民主性

地方政府经济决策科学性与民主性能够很大程度上减少羊群效应带来的弊端。首先，建立完善的经济决策信息系统。通过搜集到准确的、真实的、及时的第一手信息建立完善的信息系统，将其传递给经济决策者作为依据，能够制定出更加完善的经济决策。其次，应对专家的经济决策给予足够的重视。随着市场经济的不断深入，地方政府的经济决策主体面对较为复杂的决策问题往往会显得手足无措，毕竟任何地方政府经济决策主体的知识都有一定的限度，因此地方政府需要对专家的作用引起足够的重视。不同领域的专家往往能够凭借其专业的、丰富的知识，对地方政府的经济决策提供专业的指导以及可供借鉴的建议。最后，应不断更新与完善目前的决策系统与机制。

（三）完善地方政府经济决策相关机制

地方政府高效地、有序地运行，离不开监管机制的管理。完善的地方政府经济决策监管体系对于羊群效应的减少具有极其重要的作用。可以从以下两个角度进行考虑：

第一，不断完善地方政府决策监管机制与体系。首先，应不断加强且实现真正的社会民众监督，加大政务公开的范围以及政务公开的力度，推进对地方政府经济决策者财务的实施监督；其次，通过建立网络监督平台的方式，不断拓宽社会民众的监督渠道，使得社会民众能够参与到地方政府经济决策的监督中来；最后，通过将地方政府的监督机制以及地方政府的政务公开程度加入到年终的绩效考核中，才能从本质上调动地方政府对于社会民众监督建设的积极性。

第二，不断完善地方政府绩效考核机制与体系。首先，通过控制GDP的比重，不断加大公共服务以及社会环境等的考核比重，以此来完善地方政府考核机制化的内部结构；其次，依据不同地区的经济情况、社会环境资源等，对地方政府采用符合其实际情况的评估机制；再次，地方政府的绩效考核不能简单地追求经济的持续增长，应按照地方政府的整体规划，依据不同的经济环境、社会环境，客观地进行绩效考核；最后，通过将社会民众纳入地方政府绩效考核主体当中，以此来完善我国地方政府的绩效考核体系。

结论

地方政府经济决策中的羊群效应对于政府公共管理以及公共服务职能产生危害，甚至会影响国家的整体利益。地方政府作为该地区的公共管理部门，一味地以GDP增长作为工作导向，必然会造成地方政府公司化，产生羊群效应，进而对地方的经济发展及社会民众的生活产生消极影响。本文提出若干旨在修正地方政府经济决策中羊群效应的对策与建议，以人民利益为主导，提升决策主体素质，完善地方政府经济决策的相关机制，特别是不断完善地方政府经济决策的监管以及政绩考核机制与体系，以促进地区经济的快速健康发展。